(조세금융신문=김은유 변호사) 도시공원은 도시계획시설로서 전국적으로 결정된 면적이 1,020제곱킬로미터이고, 이 중 지방자치단체의 재정 부족으로 조성되지 못한 면적이 608제곱킬로미터에 이르는 바, 이러한 미조성 공원은 2020년 7월 1일이 되면 도시계획시설 일몰제에 따라 해제된다.

즉, 2020. 7. 1.까지 공원조성사업에 대한 실시계획인가가 없으면 자동으로 해제되는 것이다.

그러자 정부는 지방자치단체의 재정 부족으로 미조성된 도시공원을 해소하기 위하여 2009년 12월 29일 민간자본으로 도시공원을 조성하는 특례제도를 도입하였다.

즉, 10만 제곱미터 이상(현재는 법 개정으로 5만 제곱미터 이상)의 도시공원으로서 70퍼센트 이상 기부체납하는 경우 도시공원부지의 일부 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설을 설치할 수 있도록 하였다(법 제 21조의2).

이러한 개발행위 특례제도는 2012. 12. 28.자로 중요한 변경이 있었다.

즉, 2009년 민간공원 도입 당시에는 민간공원 추진자가 도시계획시설사업의 대상인 토지(국·공 유지를 제외한다. 이하 이 항에서 같다) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고, 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 자에 대해서만 사업시행자로 지정될 수 있었다.

그러나 정부는 민간공원 추진자가 없자 이를 완화하여, 2012. 12. 28.자로 법 제21조 제4항을 신설하여 일정 요건을 갖춘 경우 도시·군계획시설사업 시행자 지정요건을 갖춘 것으로 보도록 특례를 둠으로써 민간부문의 사업참여 및 원활한 사업 추진을 지원하고 부족한 도시공원을 확충하려고 하였다.

신설된 법 제21조 제4항은 “민간공원 추진자가 제21조의2제3항에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수와 공동으로 도시공원의 조성사업을 시행하는 경우로서 민간공원 추진자가 해당 사업비(토지매입비를 포함한다)의 5분의 4 이상을 현금으로 예치한 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제7항에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정요건을 갖춘 것으로 본다.”고 규정하고 있다.

그 이후에 정부는 2015. 1. 20자로 다시 법을 개정하여 민간공원 조성사업 시행자 요건인 현금예치 비율을 공원조성사업비(토지매입비 및 조성공사비)의 5분의 4에서 부지매입비의 5분의 4로 완화하기에 이른다.

즉, 위와 같은 제도개선은 결국 공원부지를 소유하고 있는 토지소유자 입장에서는 환영해야 할지 아니면 반발을 해야 할지 도무지 판단이 불가하다.

이에 필자가 다음과 같은 판단근거를 제안한다.

먼저 2020. 7. 1.까지 공원사업에 대한 실시계획인가가 없으면 어차피 공원에서 풀리는데 이렇게 실효가 되면 다른 공법상의 제한이 없어 개발행위가 가능한 토지를 가지고 있는 소유자 입장에서는 느닷없이 민간인이 나타나 실효를 막는것이므로 매우 불리할 것이고, 반대로 실효가 되어도 개발제한구역, 또는 도시자연공원구역, 경사도, 입목축적 등 다른 공법상의 제한으로 인하여 개발행위가 불가능한 토지를 가지고 있는 소유자 입장에서는 차라리 수용되어 보상금을 받는 것이 나을지도 모른다.

따라서 민간공원 추진시 토지소유자 입장은 결국 실효 시에 개발행위가 가능한지에 따라 달리지는 것이고, 이는 대응방법에도 직접 영향을 미친다.

다만 위와 같은 제도개선으로 인하여 강제수용권이 발동되는 요건이 매우 완화된 것은 사실이다.

민간공원 추진이 유리한 경우

실효가 되더라도 다른 제한으로 인하여 개발행위가 불가한 토지를 가지고 있는 소유자 입장에서는 민간공원을 추진한다면 일단은 그냥 지켜보면 될 것이다. 그러다가 민간공원 추진자가 사업시행자로서 확정되면, 보상금을 제대로 받기위해 노력하여야 한다.

보상금을 제대로 받기 위해서 할 일은 여기에서 다 설명할 수는 없고, 몇 가지만 예시하면, 보상협의회에 제대로 참여하고 반드시 주민추천 감정평가사를 추천하고, 2016. 9. 1.부터는 실거래가로 평가가 가능하므로 이에 대한 대비를 하여야한다. 기타 이주대책이나 생활대책이 필요한 경우는 그에 맡는 대책을 강구하여야 한다.

민간공원 추진이 불리한 경우(강제수용권 대처방법)

실효가 되면 개발행위가 가능한 경우에는 토지소유자 입장에서는 민간공원 추진이 불리하다. 이 경우에 대책은 간단하다. 어떻게 해서든지 민간공원 추진을 막으면 된다. 공원추진을 막으려면 공원추진 절차를 파악하여야 한다. 그중 가장 핵심은 바로 민간공원 추진자가 토지소유권을 얼마를 확보하고 있는지 여부이다.

예를 들어 이미 추진자가 공원부지 전체의 3분의 2 이상을 소유하고 있다면, 나머지 소유자가 이를 막기는 어렵다. 이 경우는 마찬가지로 보상에 신경을 써야 한다. 반대로 그렇지 않은 경우는 민간공원 추진자가 강제 수용권을 행사하려면 부지매입비의 5분의 4 이상을 현금으로 예치하여야 하고, 따라서 여기서는 도대체 ‘부지매입비’가 얼마인지에 대한 정의가 필요하다.

국토부는 전화답변으로 부지매입비에 대해서는 지방자치단체에 일임한 것이라고 한다. 그렇다면 이러한 부지매입비를 어떻게 정할지가 엄청난 이슈인 것이다. 이를 낮게 정하면 수용권 발생이 쉬운 것이기 때문이다.

따라서 토지소유자 입장에서는 이러한 ‘부지매입비’를 늘려 잡도록 지방자치단체에 지속적인 요구를 하여야 할 것이다.

그리고 「도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침」상제안에 의한 특례사업과 공모에 의한 특례사업이 시행되므로, 이러한 제안과 공모절차에서 토지소유자들의 입장이 반영되도록 노력하여야 할 것이다. 어차피 도시공원위원회의 심사를 거치도록 되어 있으므로, 이곳에서 브레이크를 걸면 그만이다.

추진자는 사업의 총비용, 사업의 총수익, 자금조달계획(투자계획 및 재원조달방안 포함)을 제출하여야 하므로, 이것이 제대로 되어 있는지를 같이 고민하여야 한다.

결론

자신이 처한 상황을 제대로 이해하고 대응하는 것이 중요하다. 제일 먼저 민간공원추진이 유리한지 불리한지부터 먼저 판단하고 그에 따라 현명한 대처하기를 바란다. 역시 아는것이 힘이다.

김은유 법무법인 강산 대표변호사
부천시 도시계획위원회 위원
성균관대학교 건축토목공학부 겸임교수
서울중앙지방법원 조정위원

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