(조세금융신문=김은유 변호사) 1. 집단환지의 의의

집단환지 방식의 도시개발사업이란 도시개발법 시행규칙 제27조 제9항에 근거하여 환지 방식의 도시개발사업과 집합건물(특히 공동주택) 건설사업이 혼합되어 진행되어, 도시개발사업의 시행자가 선정한 별도의 사업주체가 도시개발사업의 시행으로 조성된 일단의 토지에 곧바로 집합건물 건설사업을 시행할 수 있도록 하는 한편, 종전 토지의 토지소유자들에게는 그 일단의 토지에 대한 공유지분을 배분하여 그 공유지분을 집합건물 건설사업주체에게 매도하거나 출자하여 그 매매대금을 지급받거나 신축주택을 분양받도록 하는 방식으로 시행되는 사업방식을 말한다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두70946 판결).

 

2. 문제의 제기

집단환지는 공동주택 건설용지를 공유지분으로 배분받는 것이므로, 공유지분 소유자 모두의 사용승낙이나 동의가 있어야만 공동주택을 건설할 수가 있는지가 문제되는 것이다.

 

이 문제에 대해 그동안 대법원 판결이 없어서 실무적으로 혼선이 있었다. 갑도시개발조합은 집단환지를 설정하여 공동주택을 건설하기로 하고, 집단환지 신청을 안내하고 희망 조합원들로부터 매도의향서(이 사건 토지를 집단환지 토지로서 매도할 의향이 있다)를 받았고, 을지역주택조합은 집단환지 토지 중 76%의 지분을 직접 매수하고, 갑조합으로부터 사용승낙을 받아 주택건설사업계획을 승인받았다. 그러자 집단환지 신청자 중병이 자신의 승낙이 없었음을 이유로 주택건설사업계획 승인처분 취소의 소를 제기하였다.

 

3. 집단환지 신청기간

시행자는 집단환지의 지정에 관하여 토지소유자가 신청할 수 있도록 환지계획 작성 전 60일 이내의 기간을 정하여 개발구역 안의 토지소유자에게 서면으로 통지하고 신청을 받아야 한다(지침 4-3-2).

 

2007년 12월 14일 지침 개정 전에는 “시행자는 집단환지의 지정에 관하여 토지소유자가 신청할 수 있도록 개발계획수립전 60일간의 기간을 정하여 개발구역 안의 토지소유자에게 서면으로 통지하고 신청을 받아야 한다”고 규정하고 있었는데, 시행자는 개발계획이 수립된 후에 지정이 되므로, 주체가 없어 동의를 받을 수 없었고, 동의를 받지 못한 것을 가지고 소송을 제기하면 시행자가 패소하는 문제가 있었다. 그래서 시행자들은 구역지정 및 개발계획수립 후에 사업시행자지정과 실시계획인가처분에 시간이 걸리는 사이 집단환지에 대한 동의를 받고, 60일 후 실시계획인가를 받을 때 개발계획변경수립을 받아, 문제를 해결하여 왔다. 이런 문제점 때문에 2007년 12월 14일 지침 개정 시에는 제안자도 집단환지 신청을 받을 수 있는 것으로 개정하였고, 그 이후 2011년 12월 30일 개정 시에는 현행과 같이 ‘시행자가 환지계획수립 전 60일 이내’로 개정하여 집단환지 신청 문제는 일단락되게 된 것이다.

 

4. 대상 토지 선정방법

시행자는 집단환지를 신청한 토지의 권리면적이 환지면적보다 많은 경우에는 권리면적이 높은 순으로 집단환지 대상토지를 선정할 수 있다(지침 4-3-3).

 

지침 개정 전에는 “공동주택 또는 국민주택을 건설하기 위해서 집단환지를 지정할 수 있다(4-3-1).”고, 규정하고 있었으나, 개정되어 4-3-1은 삭제되었다. 시행자는 선정결과를 신청자에게 서면으로 통지한다(지침4-3-4).

 

5. 신청 철회 가능 여부

집단환지 신청을 하고 나중에 철회를 한 경우에 어떻게 처리할지가 문제된다. 사견은 집단환지 신청 철회는 신청기간 안에만 허용하고 그 이후에는 철회를 허용하지 않으면 된다고 본다. 국토교통부는 ‘집단환지 신청의 철회는 시행자가 검토 판단할 사항이고, 시행자와 협의가 되지 않을 경우에는 환지계획인가권자와 협의할 사항’이라고 한다(케이스 214, 도시재생과-2370, 2015.9.18.)

 

6. 매각 거부 시 대책

시행자는 집단환지의 사용 및 개발을 촉진하기 위해 집단환지로 지정받은 토지소유자 다수가 요청하면 토지소유자 소집·시공사 및 매수자 알선 등 적극적인 지원을 하여야 한다(지침 4-3-5).

 

집단환지 매각 거부 시 환지계획 내용을 종합적으로 감안하여 시행자가 처리방안(금전청산 등)을 마련할 사항으로 보이며, 환지계획의 변경이 필요한 경우 법에서 정한 환지계획변경 절차를 이행하여야 한다(케이스 232, 도시재생과-271,2016.1.26.).

 

7. 사안의 해결

대법원은 “집단환지 방식의 사업특성과 환지예정지 지정처분의 임시적·잠정적 성격을 고려하면, 집단환지 방식으로 도시개발사업과 집합건물 건설사업이 혼합되어 진행되는 경우에는 집단환지의 공유지분을 배분받게 되는 토지소유자들이 집합건물 건설사업주체에게 공유지분을 개별적으로 매도·출자하거나 사용승낙을 하는 것이라기보다는 원칙적으로 도시개발사업의 시행자에 의해서 집단환지 전체에 대한 권리가 일괄적으로 행사됨을 전제로 한다고 볼 수 있다. 이러한 전제에 따르면 특별한 사정이 없는 한 토지소유자는 집단환지를 신청함으로써 이러한 사업진행 방식에 동의하는 것으로 볼 수 있고, 환지예정지 지정처분이 있더라도 토지소유자들이 집단환지예정지에서 시행될 주택건설사업과 관련하여 건설사업주체에게 집단환지의 공유지분에 대한 사용권원을 부여하는 개별적인 토지사용승낙의 의사표시를 하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다”라고 판시하였다(대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두70946 판결).

 

이 판결은 집단환지 방식의 도시개발사업에 관하여 법리를 판시하는 최초의 대법원 판결이다.

결국 병은 자신의 목적을 달성하지 못하였다. 그러나 문제는 남는다. 그래서 알아야 한다. 사안에서 병이 법무법인 강산을 찾아온다면….

[환지, 수용보상 도시개발법] 2018년 개정판 책 참고, [법무법인 강산]

 

 

[프로필] 김 은 유
• 법무법인 강산 대표변호사

• 부천시 도시계획위원회 위원

• 성균관대학교 건축토목공학부 겸임교수

• 서울중앙지방법원 조정위원

 

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