(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 벌떼 입찰이란?

 

벌떼 입찰이란 공공택지에서 택지를 분양받게 되면 많은 시세차익 등 개발이익이 발생하기 때문에 모든 건설사들이 낙찰받기를 원한다. 그러나 경쟁률이 치열하여 이를 편법으로 분양받고자 모기업과 다수의 위장 자회사인 계열사를 동원해 벌떼처럼 입찰에 참여하는 행태를 벌떼 입찰이라고 한다.

 

벌떼 입찰이 사회적 문제가 되는 것은 택지공급의 공정한 경쟁을 통한 입찰 방식을 저해하고, 택지공급 불균형을 초래할 수 있으며, 페이퍼컴퍼니의 설립 등 유지비용이 결국 분양가격에 반영되거나 부실 공사로 이어질 수 있다는 것이다.

 

뿐만 아니라 이러한 행위들이 결국 부정부패를 유발하고 정부가 추구하고 있는 공정사회 조성은 물론 주택시장 안정화에 역행하는 것이다.

 

그래서 국토교통부는 벌떼 입찰과 관련하여 지난해 9월 1차로 현장점검을 실시하여 10개 업체를 수사 의뢰했으며, 지난 2월까지 2차 점검에서 71개 업체를 대상으로 조사를 벌였다. 그리고 3월 위법 정황이 적발된 업체는 19곳으로 판단하고 지방자치단체에 행정처분을 요청했다.

 

또한 위반사항이 경미한 6개 업체를 제외한 13개 업체를 경찰에 수사 의뢰했다. 이들 업체가 낙찰받은 공공택지는 모두 17개 필지라고 한다. 위법 의심 사례는 청약 참가자격 중 사무실 조건 미달 13개, 기술인 수 미달 10개(중복) 등이다. 국토교통부는 관련 법령 위반으로 검찰에 기소된 업체에 대해선 계약해제와 택지환수를 추진할 방침이다.

 

벌떼 입찰의 적발 사례

 

점검 당시 이번에 조사된 벌떼 입찰의 유형을 살펴보면 첫째, 점검 당시 서류상으로 등록된 사무실은 운영하고 있지 않고 다른 건물의 모기업 사무실에서 직원 등이 근무하면서 대표이사는 모기업의 직원으로 겸직하고 있는 경우다. 물론 기술인 중 1명은 타 계열사의 대표이사로 근무하는 경우도 있었으며 이는 상시 근무 의무 위반에 해당된다.

 

둘째, 서류상 등록된 사무실에서는 다른 업무를 수행하고 있어 모기업을 점검하려고 하자 사무실을 급조하려다 적발된 사례도 있다. 즉, 사무실도 없이 모기업 사무실과 공유한 경우이다. 결국 모기업과 계열사 업무를 함께 수행 중이었으며 청약과 지출 등 택지 관련 업무는 모기업 직원이 처리를 하고 있는 경우다.

 

셋째, 현장점검 당시 실제 근무 직원은 없고 사무실도 창고 등으로 이용 중인 경우가 있다. 물론 근무를 하지 않으니 대표전화는 다른 지역, 다른 사무실로 연결된 사례다.

 

구체적 사례를 살펴보면 첫째, 페이퍼컴퍼니로 의심되는 15개 업체를 적발한 사례로 A건설업체가 국도 도로 안전시설 보수공사 입찰에 참여하였으나 건설기술인 보유기준미달, 사무실 부적합 등 등록기준 미충족으로 단속되었으며, B건설업체는 국도 교량 등 보수공사 입찰에 참여하였으나 건설기술인 배치기준 위반 등 역시 등록기준 미충족으로 단속되었다.

 

기타 시설 및 장비, 기술능력, 사무소, 자본금 등 건설업 등록을 위해 갖춰야 할 최소 기준에 미달하거나 허위로 등록한 건설사업자 15개 업체에 대하여 정부는 영업정지 등 행정처분을 처분권자(지방자치단체장)에게 요청하였으며 향후 지방자치단체장은 처분 결과에 따라 낙찰자 제외 등 조치도 이행될 것으로 보인다.

 

둘째, 71개사 대상 정부의 합동현장 점검결과 13개사를 추가로 경찰에 수사 의뢰하였다. 국토교통부는 지난해 9월 벌떼 입찰 근절대책을 발표하면서 최근 3년간 LH(한국토지주택공사)로부터 공공택지를 추첨 공급받은 총 101개사 133개 필지에 대하여 동일 IP를 사용한 공공택지 청약 참여 여부, 택지계약 직접 수행 여부 등을 확인한 결과 총 81개사 111개 필지에서 부적격 건설사(페이퍼컴퍼니) 및 벌떼 입찰 의심 정황을 확인하였고, 총 81개 의심업체들에 대해 청약 참가 자격 미달 여부 확인을 건설산업기본법상 건설업자 등록기준 또는 주택법상 주택건설사업자 등록기준 충족 여부를 중점적으로 점검하여 청약 참가 자격 중 사무실 조건 미달 13개, 기술인수 미달 10개(중복) 업체를 적발하였다.

 

기업의 부당내부 지원거래 행태와 과징금

 

대형건설사인 모기업이 다수의 계열사 즉, 자회사를 설립하고 비계열 협력사까지 동원하여 추첨 입찰에 참가시키는 벌떼 입찰을 통해 많은 공공택지를 확보한 사례가 있으며 이 과정에서 다음과 같은 지원행위가 실행되었다.

 

첫째, 대형건설사인 모회사가 사실상 계열사 즉, 자회사에 공공택지 입찰신청금을 지속적으로 무상 대여해주는 사례가 있었다.

 

둘째, 모회사가 낙찰받은 공공택지를 자회사인 계열사에 대규모로 양도한 사례,

 

셋째, 모회사는 자회사인 계열사가 시행하는 공공택지사업의 PF대출에 대해 무상으로 지급보증을 제공한 사례,

 

넷째, 모회사는 계열사인 자회사가 면허를 새로 취득하여 공사 자격을 갖추게 되자 모회사가 이미 수행하고 있던 공동주택 건설공사를 중도 타절하고 이를 자회사인 계열사에 이관하는 방식으로 공사대금 상당액의 시공사업 기회를 자회사들에 제공한 사례 등이 있다.

 

이와 같은 지원행위로 인해 계열사인 자회사들은 대부분 2세 경영체제로 되어 있는바 계열사가 급격하게 성장하였으며 주거용 부동산 개발 및 공급업 시장과 종합건설업 시장에서 지위가 크게 향상되는 등 공정한 거래질서가 저해되었다.

 

벌떼 입찰을 입찰 담합으로 볼 것인지, 부당지원으로 볼 것인지에 대해서는 판단 여지가 있지만 일단 공정거래위원회에서는 입찰 담합보다는 부당지원 혐의로 보고 있다.

 

그 결과 공정거래위원회는 벌떼 입찰의 대표격인 H그룹에 대해서 입찰 담합이 아닌 부당지원 혐의를 적용하여 수백억원의 과징금을 부과했다. 이는 공정거래위원회가 과거 공공택지는 추첨 방식에 의한 입찰이라 사전에 낙찰자와 낙찰가격 등을 의도한 대로 확정할 수 없었다면서 H그룹은 다른 경쟁자와의 합의가 아니라 본인 계열사들을 투입한 것이기 때문에 현행 법령상 입찰 담합으로 보기보다는 계열사 간 거래에 초점을 맞췄다고 한다.

 

 

즉, 당첨된 택지를 의도적으로 계열사에 양도하면서 부당지원이 발생했다는 것이다. 물론 벌떼 입찰을 한 건설사들의 소명은 간단하다. 실제로 사업을 영위하는 독립된 법인이라고 주장한다. 그리고 업무의 효율적인 처리를 위해 부동산시공‧시행에 전문성과 인력을 갖추고 있다고 주장한다.

 

또한 택지를 공급받을 당시 입찰공고 내지 관련 법령에서 정한 입찰 참여 조건을 모두 충족했다고 주장한다. 그러나 정부는 오직 공공택지를 공급받을 목적으로 설립한 건설사는 본사와 전혀 무관하지 않다고 의심하고 있다.

 

벌떼 입찰 단속 시 행정처분의 근거 규정

 

벌떼 입찰을 단속하고 처벌할 규정은 없는가? 벌떼 입찰 단속시 행정처분의 근거가 되는 규정들은 첫째, 건설산업기본법 제13조(건설업 등록의 결격사유)와 동법 제83조(건설업의 등록말소 등)에 근거하여 처벌할 수 있다.

 

건설산업기본법 제13조는 건설업의 등록기준을 정하고 있고 그 내용은 자본금과 기술 능력을 보유해야 하고, 기술 능력의 경우 필요 상주 기술자 수, 사업소의 위치 등을 상세하게 규정하고 있다. 벌떼 입찰을 통하여 낙찰을 받은 해당 회사가 건설업의 등록기준을 충족하고 있는 상태라면 동법 규정에 따른 행정처분을 받을 염려가 없다.

 

그러나 실제로는 이러한 등록기준은 입찰 시에만 보유하면 되는 것이 아니라, ‘항시’ 보유하여야 하는 것이므로 벌떼 입찰에 동원된 페이퍼컴퍼니는 현실적으로는 적정한 시공 능력을 보유하고 있지 아니할 가능성이 높다. 이 경우 처벌은 가능하다.

 

둘째, 건설산업기본법 제28조의2(건설공사의 직접 시공)와 동법 제82조(영업정지 등) 등을 적용한 직접 시공 의무에 관한 규정으로 처벌할 수 있다. 벌떼 입찰로 수주한 경우 실제로는 직접 공사를 수행하지 아니한 것으로 볼 여지가 존재한다.

 

그런데 벌떼 입찰로 수주된 공사라 하더라도 낙찰자의 명의만 활용하여 실제로는 능력을 갖춘 대기업본사 등 다른 회사가 사업을 진행하는 경우가 있으며 낙찰자가 전매하는 방식으로 공사를 수행하는 형태도 있다. 또한 낙찰받은 회사를 합병하는 형태 등 다양한 방법으로 진행되기 때문에 경우에 따라 해당 규정의 적용을 받을 소지도 있고 반대로 빠져나갈 소지도 있다고 본다.

 

셋째, 주택법 제4조(주택건설사업 등의 등록)와 주택법 시행령 제18조(등록사업자의 등록말소 및 영업정지처분 기준)에 따른 주택건설사업자 규정을 근거로 한 행정처분이다. 주택건설사업자 역시 주택법에 따라 등록하여야 하며, 등록기준에 위배되면 영업정지 등 행정처분을 할 수 있다.

 

넷째, 공정거래법(독점규제 및 공정거래에 관한 법률) 제40조(부당한 공동행위의 금지), 동법 제47조(특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지), 동법 제50조(과징금), 동법 제124조(벌칙)에 의한 처분이 가능하다.

 

공정거래법 제40조에 따라 대기업본사 및 계열사들의 공동행위가 부당한 입찰가격 결정 등에 해당한다고 판단될 소지가 있다. 입찰행위는 가격결정 행위에 해당할 소지가 있으므로 계열사 여러 개를 통해서 이와 같은 행위를 한 것으로 구성해 볼 가능성이 있다는 것이다.

 

또한 동법 제47조 특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지를 위반한 경우 즉, 정상적인 거래에서 적용되거나 적용될 것으로 판단되는 조건보다 상당히 유리한 조건으로 거래하거나 회사가 직접 또는 자신이 지배하고 있는 회사를 통하여 업무를 수행할 경우 회사에 상당한 이익이 될 사업 기회를 제공하는 경우로 판단하여 공정거래위원회가 시정조치 등을 명할 수 있고, 과징금도 부과할 수 있다.

 

LH는 공공택지 입찰은 ‘1사 1필지 원칙’

 

벌떼 입찰 행위 자체는 공정거래법 등 공정거래위원회 소관이 아닌 검찰‧경찰의 업무방해 혐의를 적용할 수 있다. LH(한국토지주택공사)는 건설사가 계열사를 대거 동원해 편법적으로 공공택지를 낙찰받는 벌떼 입찰을 근절하기 위해 앞으로 ‘1사 1필지’ 제도를 본격적으로 시행한다고 밝혔다.

 

이번 제도는 공공택지 경쟁률 과열이 예상되는 투기과열지구나 조정대상지역, 과밀억제권역 등 규제지역의 300세대 이상 공동주택용지를 대상으로 3년간(2025년까지) 시행하고 성과 등을 점검한 이후 연장 여부를 결정키로 했다. 매우 바람직한 방법이다. 벌떼 입찰을 통해 낙찰을 받는 건설사들은 대부분 본사가 위장 계열사를 만들어 입찰에 참가하도록 한다.

 

따라서 계열관계 판단은 공정거래법 시행령 제4조에 따른 기업집단, 주식회사 등의 외부감사에 관한 법률 제23조에 따라 공시하는 감사 보고서 상 특수관계자 해당 여부를 기준으로 판단하게 된다. 공정거래위원회에서 지정한 공시대상 기업 집단은 공정거래법상 기업집단 또는 회계기준 상 특수관계자에 해당하는 경우 계열관계에 있는 것으로 본다.

 

또한 기업은 회계기준 상 특수관계자 해당 여부를 기준으로 판단한다. 회계기준 상 특수관계자 범위는 제도 도입목적, 제도의 실효성 확보 등을 고려해 당첨업체와 당첨업체 최다출자자의 최상위 지배기업 특수관계자까지 포함해 계열관계를 판단한다.

 

LH의 전문 회계법인 검증제도 도입

 

LH는 업체 간 계열관계를 신속하고 정확하게 파악하기 위해 외부 전문 회계법인에 위탁해 검증을 실시할 계획이다. 당첨업체를 선정한 후 당첨 업체에게서 받은 서류를 위탁 회계법인에게 송부하고, 회계법인은 당첨업체의 계열관계를 공고일 기준으로 조사한다.

 

조사 결과에 따라 청약 참여 업체 중 계열 관계사가 없는 경우 계약을 체결하고 계열 관계사가 발견될 경우 당첨을 취소한다.

 

뿐만 아니라 LH는 그간 편법적으로 이뤄져 왔던 벌떼 입찰을 뿌리 뽑고 3기 신도시 등 대규모 사업지구의 본격적인 공동주택용지 공급에 앞서 벌떼 입찰을 근절하고 공정한 시장질서 확립하기 위해 등록기준 미달 등 페이퍼컴퍼니 사전확인 절차를 강화하고 계열사에 대한 모기업의 부당지원 등에 대한 처벌도 강화하는 등 벌떼 입찰을 원천적으로 차단할 계획이다.

 

LH가 진작부터 이렇게 했어야 했는데 소 잃고 외양간 고치는 격으로 늦었지만 지금이라도 제도적 장치를 마련한 것은 매우 바람직하며 이번 개선방안이 국민주거안정과 주택시장 질서 확립을 위해서 기여하기를 바란다.

 

벌떼 입찰을 막을 수 있는 확실한 법률을 제정해야

 

문제는 LH(한국토지주택공사)는 편법적으로 공공택지를 낙찰받는 벌떼 입찰을 근절하기 위해 ‘1사 1필지’ 제도를 본격 시행하고 업체 간 계열관계를 신속하고 정확하게 파악하기 위해 외부 전문 회계법인에 위탁해 검증을 실시할 계획이란다.

 

그런데 모회사와 전혀 다른 위장 법인을 설립하여 입찰에 참가한다면 어떻게 그것을 밝힐 것인가? 또한 전혀 다른 법인설립과 함께 회계마저도 완전 분리된 법인이라면 계열관계를 어떻게 밝힐 것인가? 매우 어려울 것이다.

 

실제로 이번에 적발된 모회사는 입찰에 참가한 계열사를 모회사와 관계없이 사업을 영위하는 독립된 법인이라고 주장한다. 그리고 계열사도 업무의 효율적인 처리를 위해 부동산시공‧시행에 전문성과 인력을 갖추고 있다고 주장한다. 또한 택지를 공급받을 당시 입찰공고 내지 관련 법령에서 정한 입찰 참여 조건을 모두 충족했다고 주장한다. 그래서 이를 어떻게 확인하고 증명할 것인가에 관권이 있다.

 

그래도 LH(한국토지주택공사)가 이 정도의 대책을 내놓은 것은 참으로 다행스러운 일이다. 이마저도 없다면 위장 계열사들의 벌떼 입찰을 막을 방법이 없으며 밝혀지더라도 행정처분으로 벌금과 영업정지 등 솜방망이 처벌이 될 수 있어 근본적 해결책은 되지 못한다.

 

그래서 이런 대책도 중요하지만 벌떼 입찰을 강력히 처벌할 수 있는 법률적 장치가 필요하다. 현행법 체계상 대기업이 계열사를 동원하여 입찰에 참가하는 행위 그 자체를 금지하거나 위반시 처벌 또는 행정처분이 가능하도록 규정하고 있는 규정은 없기 때문이다. 대부분의 계열사는 공공택지를 분양할 당시 입찰공고 내지 관련 법령에서 정한 신청자격을 모두 갖추고 있기 때문이다.

 

따라서 계열사를 통해 입찰하는 행위 그 자체가 금지되는 것이 아니라, 그와 같은 방법으로 입찰에 참가한 대기업 모회사 또는 입찰에 참가한 자회사인 계열사가 실제로 시공능력이 없거나 입찰에 필요한 정보를 허위로 제출했거나 건설업 등록기준에 미달하게 되는 등의 개별적인 처분 사유가 있는 경우 상황에 따라 단속자가 적용하고자 하는 여러 법률 규정을 근거로 하여 행정처분을 할 수 있을 뿐이다.

 

지금 당장 여야는 국회에서 벌떼 입찰을 근본적으로 방지할 수 있는 그리고 적발되면 강력한 처벌이 뒤따르는 법률적 처벌 규정을 만들어야 한다. 그것이야말로 국가를 위하고 국민을 위하는 국회가 될 것이다.

 

아무쪼록 이번 LH(한국토지주택공사)의 대책만으로도 일부 주택건설사들이 계열사나 페이퍼컴퍼니를 만들어 불공정 입찰을 하지 못하게 하고 시공 능력을 갖춘 건설사들의 참여기회를 확대함으로써 주택공급은 물론 주택 품질 향상에도 기여할 수 있는 계기가 되기를 바란다.

 

 

[프로필] 권대중 명지대학교 부동산학과 교수

•(현)한국부동산융복합학회 회장

•(현)국토교통부 주택공급혁신위원회 위원

•(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원

•(현)국토교통부 중앙토지수용위원회 위원

•(현)대통령직속 국가건축정책위원회 자문위원

•(현)LH한국토지주택공사 경영투자심사 위원

•(현)LH한국토지주택공사 기술심사위원, 보상자문위원

 

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