(조세금융신문=권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수)
표준지 복수와 단수 병행체계 입법 및 운영실태
2015년 정부(국토교통부), 국회, 관련업계(감정평가협회, 한국감정원)는 부동산 가격공시 업무의 수행주체에 대한 논의를 통해 『舊 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률』이 『부동산가격 공시에 관한 법률』, 『감정평가 및 감정평가사에 관한 법률』, 『한국감정원법(現 한국부동산원법)』 등 3개의 법률로 세분화되었다.
또한, 2015년 12월 여러 개의 법률안을 통합한 위원장 대안을 통해 제정된 『부동산가격 공시에 관한 법률』에서는 표준지에 대해 가격변동이 낮은 지역에 한해 복수가 아닌 단수로 평가할 수 있도록 변경되었고, 이어 후속으로 제정된 대통령령에서는 기존에 논의되었던 변동률 1% 이하인 지역으로 한정되었던 부분이 삭제되었다.
따라서, 최근 1년간 읍면동 지가변동률이 전국 평균 이하인 지역 또는 개발사업이 시행되거나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역 또는 용도지구가 변경되는 등의 사유가 없는 지역의 표준지에 대해서는 하나의 감정평가업자에게 의뢰할 수 있게 되었다. 이로 인해 2017년 이후 전체 표준지 50만 필지 가운데 약 2/3가량에 해당하는 필지는 복수로 평가되고, 1/3가량은 단수로 평가하는 형태로 진행이 되고 있다.
다만, 2020년부터는 골프장, 유원지 등 특수토지는 별도로 구분하여 복수로 평가하도록 하고 있다. 특수토지에 대한 평가수수료도 2022년부터 기본 표준지에 비해 약 2배 수준으로 인상되었다. 한편, 부동산가격상승과 공시지가 현실화 정책으로 공시제도에 대한 신뢰도 논란이 제기되면서 2021년과 2022년, 2023년 각각 표준지 수를 약 2만 필지씩 확대하여 2023년 현재 표준지의 필지 수는 56만 필지가 되었다.
표준지 평가방식 개편에 따른 문제점
▲제도적 측면의 문제점
첫째, 현실화정책과 연계된 표준지 평가의 업무량 및 난이도 증가 반영에 한계를 보인다는 점이다. 2020년 개정된 『부동산공시법』(법률 제17233호, 2020.4.7.)은 부동산공시가격이 적정가격을 반영하고 부동산의 유형‧지역 등에 따른 균형성을 확보하기 위하여 국토교통부장관에게 시세반영률(=현실화율)의 목표치를 설정하고, 이를 달성하기 위한 구체적인 계획을 수립하도록 하였다. 뿐만 아니라 계획 수립 시 부동산가격의 변동 상황, 지역 간 형평성, 그리고 해당 부동산의 특수성 등을 고려하도록 하였다.
그 결과, 표준지를 평가하는 감정평가사들은 표준지를 평가하는 데 있어 전년 대비 지가변동 뿐만 아니라 해당 토지의 정확한 시세반영률 수준을 함께 고려하게 되었다. 그러나, 단수평가는 이를 체계적으로 반영하기 어려운 구조이다.
둘째, 표준지 오류를 검증하는 장치가 부재한다는 점이다. 토지시장은 불완전경쟁시장의 요소가 많고 객관적인 가격수준을 알기가 쉽지 않으며, 정보의 편중과 유통이 원활하지 못해 가격이 불안정하거나 불합리하게 형성되기도 한다. 이로 인해 가격의 정상여부를 판단하기 위한 별도의 검증과정이 필요하다.
물론 실거래가 신고제도의 도입으로 과거에 비해 객관적인 시장가격의 확보가 용이해지기는 하였으나, 56만 필지의 표준지마다 실거래가격이 존재하는 것이 아니므로 정상가격을 판단하는 데 어려움이 있다. 이외에도 여러 민간업체(114 등)들이 제공하는 부동산정보와 보상/경매 등 감정평가정보까지 추가되면서 표준지 평가시 고려해야 할 사항이 크게 증대되고 있다.
복수평가는 공시가격을 결정‧공시하기에 앞서 평가금액의 적정성을 사전 검증하는 것으로, 개별성이 강한 토지 특성과 불완전 경쟁으로 인해 객관적 파악이 어려운 토지가격을 객관적이고 합리적으로 가능하게 하는 평가절차다.
그러나 단수평가는 이러한 사전적 검증없이 짧은 조사기간 동안에 한 명의 평가사 의견으로 결정되다 보니 평가가격의 객관성 및 합리성 유지 측면에서 현실적으로 어려움이 있다. 더욱이 현실화정책으로 표준지공시지가의 변동성이 높고 변동 가능성 또한 높은 상황 속에서 사전검증이 불가한 단수평가로 인한 평가오류가 발생할 개연성은 더욱 높아질 수밖에 없다. 결과적으로 평가가격에 대한 사전적 검증이 어려워 부실평가와 이로 인한 사회적 비용(행정소송 등) 증가가 우려된다.
▲운영적 측면의 문제점
첫째, 시계열적으로 매년 단수평가의 대상이 변경된다는 점이다. 단수평가지역은 매년 선정 기준일을 기준으로 ‘최근 1년간 읍‧면‧동별 지가변동률’을 기준으로 선정하게 된다.
그러나, 지가변동률은 부동산시장의 끊임없는 침체와 활황으로 끊임없이 변동하게 된다. 최근 5개년 간 직전년도의 동월(5월) 대비 지가변동률만 보더라도 최소 1.2%에서 최대 4.4%로 나타나 1월을 기준으로 한 연도별 지가변동률보다 변동폭이 크게 나타났다.
시‧군‧구별로 지가변동률이 전체 평균 이하인 지역도 매해 최소 168개에서 최대 184개로 5개년 평균 179.6개 지역이 해당되는 것으로 나타나 전체 251개 시‧군‧구의 중 약 72%에 달하였고, 이를 단수평가지역으로 가정하여 각 연도별 단수평가지역의 변동성을 살펴본 결과, 직전년도 대비 단수에서 복수평가지역으로, 복수에서 단수평가지역으로 변경된 시‧군‧구는 5개년 평균 39.8개로 전체 251개 시‧군‧구의 15.8%에 달한다.
결국, 지가의 변동성으로 매해 적용되는 단수평가지역 선정지역이 변경되고, 선정의 비율(전국 평균)도 변동된다. 가격변동이 심할 경우, 단수평가지역의 변동 또한 크게 발생할 것이다. 따라서, 매년 지가변동에 따른 단수평가지역 변경으로 인해 안정적인 제도운영의 어려움이 발생하게 된다.
둘째, 높은 지가변동에도 불구하고 단수평가의 대상을 의무적으로 선정하게 됨에 따라 도입취지와 배치되는 상황이 발생한다는 점이다. 2013년 당시 단수평가제를 도입 당시의 취지는 ‘최근 1년동안 지가변동이 ±1%인 지역이거나 표준지공시지가의 변동률이 2년 동안 ±1%인 지역’과 같이 지가변동이 미미한 지역이 표준지의 단수평가의 대상이었으나, 현행 법령에서는 ‘최근 1년간 읍‧면‧동별 지가변동률이 전국 평균 지가변동률 이하인 지역’으로 변경되었다.
그 결과, 전체 표준지의 약 50%가 단수평가의 대상이 되면서 실질적인 지가안정지역의 선정이기보다는 예산절감만을 위한 과도한 기준이 되어 버렸다. 더욱이 전국 평균 지가변동률 이하인 지역에서 읍‧면‧동 단위로 18만 필지를 의무적으로 선정하고 있어 그 기준 또한 불명확하고 입법목적에도 부합하지 않으며, 읍‧면‧동별 지가변동률이 전국 평균 이하인 지역 중 가격분포가 큰 지역은 국지적으로 전국 평균을 상회할 수 있어, 공시가격의 객관성‧합리성이 제외된 효율성만을 목적으로 한 공시제도의 운영으로 ‘전국평균 이하’라는 기준만으로 지가안정지역을 선정하는 것은 합리성이 결여된다.
셋째, 공시 일정으로 인한 지가변동이 작은 지역은 선정이 불가하다는 점이다. 『표준지공시지가 조사‧평가 업무요령』에 따르면, 매해 감정평가법인등의 표준지 선정작업은 8월 초에 시작되며, 단수평가지역 선정은 이보다 빠른 7월 초에 시행된다.
하지만, 한국부동산원의 자료에 따르면, 7월 초에는 7월과 6월분의 지가변동률 공표 이전이므로 5월까지의 지가변동률만을 반영하여 단수평가지역을 선정하고 있다. 이로 인해 시간적인 괴리가 발생하게 됨에 따라 최근 1년간의 지가변동률을 감안하여 대상지역을 선정했다는 점에서 법규정과 부합하지 않는다.
또한 이 기간 동안에 지가변동률의 증감이 바뀌는 경우가 발생될 수 있어 지가변동이 작은 경우라는 기준에 해당한다고 단정할 수가 없으며, 단수평가지역 선정의 또 다른 기준인 개발사업시행여부, 용도지역 및 용도지구 변경이 가능하여 단수지역에 해당한다고 단정할 수 없다. 따라서, 실질적인 지가안정지역의 선정이 불가하므로 제도운영의 효과 및 실효성에 대한 의문이 생긴다.
표준지 평가방식 개선방안
앞서 살펴본 바와 같이 단수평가의 실익이 크지 않다. 그러므로 표준지 평가방식을 단수평가의 폐지를 통한 기존의 복수평가방식으로 원상회복되어야 한다. 따라서 다음과 같이 제안하다.
▲제도적 측면의 개선방안
제도적 측면에서 과실 혹은 운영상의 한계를 방지하기 위한 수단이 필요하다. 가치평가에 있어 감정평가사가 전문성을 가진 평가주체이기는 하나, 현실적으로 평가과정에서 예상치 못한 실수가 발생할 수 있으므로 교차검증을 통해 이를 예방하기 위한 조치가 필요하다. 또한 한정된 인원으로 대량의 토지를 분석‧평가하고, 오랜 기간 축적된 지역별 관습/인식‧지형적 차이를 단기간에 파악하는 것에 어려움이 있으므로 짧은 조사기간 동안 지역별 특성차이 등 평가여건 한계를 방지하는 예방적인 조치들이 필요하다.
▲운영적 측면의 개선방안
운영적 측면에서 지가 변동이 크고, 공시지가 현실화가 진행중인 상황에서 안정적인 공시제도 운영이 필요하다. 최근 부동산시장의 침체로 인해 지가변동이 크게 발생하고 있고, 현실화율이 평균 65.4%에 머물며, 지역 간 현실화율이 큰 편차를 보이고 있어 이를 연차적으로 보정하는 과정에서 일부 지역의 단수평가제 시행은 혼란 및 시행착오가 발생할 우려가 있다.
또한, 단순 지가변동률만을 기준으로 한 대상지역의 선정은 단수평가지역이 빈번하게 교체되는 결과를 낳게 되고, 이는 지역 간 업무 형평성의 논란이 대두될 우려가 크다. 이는 제도의 도입 취지에 부합하지 않으며, 촉박한 공시 일정으로 법령에서 규정하는 단수지역선정 자체를 불가하게 만들고 있기 때문에 안정적인 공시제도의 운영이 필요하다.
▲효과적 측면의 개선방안
효과적 측면에서 앞으로의 공시지가는 현실화율 등 공시가격에 대한 논란에서 벗어나 토지정책의 실효성을 높이는 기반제도로써 건전한 정착과 국민의 신뢰를 얻을 수 있도록 적정성과 객관성을 높이는 방향으로 계속 보완‧발전해 나가야 한다.
일부 지역내 표준지를 단수평가함으로써 일부 예산(약 80억원)을 절감시키는 효과가 있기는 하나, 평가오류의 가능성 증가, 이의신청 및 소송에 따른 분쟁 증가, 시‧군‧구의 관련 행정비용 증가(별도 검증‧산정 등) 등으로 사회 전체적으로 보았을 때의 예산절감 효과는 크지 않을 수 있다.
따라서, 정확성을 담보하지 않은 효율성만을 강조한 단수평가제 시행은 평가가격의 객관성을 저하시킬 초래가 있으므로 유일한 ‘공적 가격’으로서의 위상, 다목적 활용에 따른 공정성 및 객관성을 높일 수 있는 복수평가제도를 유지할 수 있도록 제도 개선이 필요하다.
▲예산절감 효과
예산절감 효과를 담보할 수 있는 최소한 지역(하위 10%)만을 선정하여 단수평가방식을 적용해야 한다. 즉, 단수평가의 불합리성과 미미한 효과에도 불구하고 예산절감만을 목적으로 한 단수평가를 유지해야 한다면, 사회적 비용 발생이 최소화 될 수 있도록 제한적인 단수평가방식이 시행되어야 할 것이다. 또한 실질적인 예산절감 효과가 발생할 수 있도록 단수평가의 대상은 지가안정지역으로 한정되어야 할 것이다.
이를 위해 지가변동률의 한계를 반영하여 단수평가지역 선정지표를 지가안정기와 지가급변기로 구분하여 지가안정기에는 공시 이후의 지가 변동성만을 감안하여 지가변동률을 기준으로 하고, 지가급변기에는 부동산시장의 급변, 현실화 추진 등으로 표준지공시지가변동률을 기준으로 하여 단수평가지역을 선정해야 한다. 또한 지역범위는 현행과 같이 읍‧면‧동별 선정을 유지하되, 적용비율은 일정 부분 예산절감 효과를 가지면서 최대한 지가안정지역을 선정하기 위해 매해 적용하는 지표의 하위 10%만을 선정토록 해야 한다.
나아가는 글
토지에 대한 공시지가 산정은 『부동산가격공시법』에 따라 매년 실시되고 있고, 3400만 필지가 넘는 대량의 토지를 각각 산정할 수 없어 우리 법제는 표준지와 개별지로 구분하여 토지가격을 산정하는 방식을 채택하고 있으며, 표준지 공시지가는 전문가인 감정평가사에게 위탁하되 정확성을 위해 원칙적으로 2인의 감정평가사가 참여하도록 하고 있다.
이러한 복수평가방식은 공시지가 제도가 도입된 1990년 이후 현재까지 유지되고 있다. 개별 공시지가는 표준지 자료와 토지가격비준표를 활용하여 전산프로그램을 통해 산정되고 있어, 이러한 대량산정방식은 개별성을 고려하지 못하므로 인근 토지 사이에 가격균형을 확보하기 어려울 때가 많다.
따라서, 이러한 한계를 극복하고자 정부는 표준지 평가를 담당한 감정평가사가 관할지역내 개별공시지가 산정이 적정하게 되었는지를 확인하도록 개별공시지가 검증제도를 1995년에 도입하였다. 토지에 대한 공시지가 산정은 매년 막대한 인력 투입과 대규모 예산이 소요되는 방대한 작업이다. 정부는 토지가격공시를 위해 매년 약 508억원(2023년 기준 표준지 431.7억원, 개별지 검증 76.3억원) 가량이 소요된다.
이처럼 대규모 예산이 매년 투입되면서 공시예산 축소 요구가 기획재정부 등 예산부서에서 꾸준히 제시되었고, 이에 따라 ‘복수평가’로 규정된 표준지 평가원칙을 완화하여 일부 지역에 대해서는 ‘단수평가’를 실시하도록 하고, 개별공시지가 검증대상을 축소함으로써 예산을 축소하고자 노력하였다.
그러나, 당초 입법취지는 지가변동이 1% 이내인 지역만을 ‘단수평가’가 가능하도록 하는 것이었으나, 입법화하는 과정에서 ‘읍면동 지가변동률이 전국평균 이하인 지역’ 모두가 단수평가대상에 포함되면서 당초 표준지의 10% 이내로 예측된 단수평가 대상이 30%가 넘게 대폭 확대되었다.
그리고, 개별공시지가 검증방식도 전체 필지 가운데 일부에 대하여 공시지가 변동률과 읍면동 지가변동률의 격차가 적은 순으로 검증을 생략할 수 있도록 제도화 되면서 2014년 이전까지는 전체 토지의 1/2 규모로 검증이 생략되었으나, 2015년 이후부터는 2/3가량에 대해 검증이 생략되는 상황으로 바뀌었다.
이처럼 ‘표준지 평가에서 단‧복수 결합 평가방식으로의 개편’과 ‘개별공시지가 검증대상의 축소’는 분명 정부예산을 줄이는 것으로 나타났다. 그러나 그럼에도 불구하고 문제점이 나타나고 있다.
첫째, 표준지 단복수 결합방식의 경우, 복수평가에서는 표준지 평가시 시가와의 격차, 인근 토지와의 균형 등을 반영하여 평가결과를 비교검토함으로써 정확도를 높일 수 있는 반면, 단수평가에서는 비교검토가 불가능하고, 또한 직전연도 읍면동 지가변동률을 기준으로 단수평가 대상지역을 선정하기 때문에 단수평가 대상지역이 매년 바뀌게 되고, 지가상승률이 높은 경우일지라도 전국 평균보다 낮을 경우에도 단수평가 지역에 해당되는 불합리한 사례가 발생할 수 있다는 문제점이 있다.
둘째, 개별공시지가의 검증규모가 전체 산정토지의 1/3로 대폭 축소되면서 검증이 꼭 필요한 사례임에도 불구하고 생략되는 경우도 발생하고 있으며, 개발지역 등 의무적인 검증 대상 역시 판단기준이 모호하여 검증대상에 있어 시군구별로 일관성을 확보하는데 어려움이 따른다. 또한, 지가형성이 점점 복잡해져 산정지가 검증이 더욱 중요해짐에도 검증수수료는 장기간 고정되어 있고, 개별주택에 비해 월등히 낮은 수준에 머물고 있다.
이러한 이유로 지역에 따라 표준지 평가방식 및 개별공시지가 검증여부가 달라져 공시행정의 절차적 정당성을 하락시키는 결과를 초래하고 있으고, 실무적으로 업무혼란을 야기하고 있다. 따라서, 표준지 평가방식의 개선을 위해 단수평가의 근거가 된 단서 조항을 삭제하여 모든 표준지를 복수로 평가하는 방안과 단수평가를 유지하되 도입 취지(지가변동이 1% 미만으로 낮은 지역)에 맞게 단수평가 대상 표준지 수 비중을 30%에서 10% 이하로 줄이는 방안을 모색하여야 한다.
또한 개별공시지가 검증체계 개선을 위해 개별공시지가 검증생략의 근거가 된 단서 조항을 삭제하여 전체 개별지를 검증하는 방안을 모색하고, 개별공시지가 검증생략을 유지하되 제도 도입 취지(검증 불필요한 필지)를 고려하여 33%에 불과한 검증대상을 50%로 확대하는 방안을 모색해야 한다. 만일, 검증생략을 현재와 같이 유지한다면 개별주택과 비교하여 지나치게 낮은 개별지의 검증수수료를 상향 조정하는 방안도 고려해야 할 것이다.
공시지가는 재산세, 종합부동산세 등 보유세 산정기준, 개발부담금 등 부담금 결정기준, 국공유지 사용료 부과기준, 사회복지 관련 판단기준 등 국민생활에 광범위하게 활용되고 있는 바, 단순히 예산절감을 이유로 표준지와 개별지의 정확도 및 적정성을 하락시키는 ‘표준지 단수평가’와 ‘검증규모 축소 및 낮은 수수료 수준’은 조속히 개선되어야 한다.
(본 글은 공시지가연구글임을 밝힌다)
【참고문헌】
건설교통부, 2000, 공시지가 제도개선에 관한 연구, 건설교통부.
국토교통부, 2017년~2022년, 「국토교통부 예산서」.
국토교통부, 2017년~2022년, 「부동산 가격공시에 관한 연차보고서」.
국토교통부, 2022년, 「2023년 공동주택가격 조사‧산정 업무요령」.
국토교통부, 2022년, 「2023년 표준주택가격 조사‧산정 업무요령」.
국토교통부, 2022년, 「2023년도 적용 개별공시지가조사‧산정지침」.
국토교통부, 2022년, 「2023년도 적용 개별주택가격 조사‧산정지침」.
국토교통부, 2023년, 「2023년 표준지공시지가 조사‧평가 업무요령」.
박성규(2014), “공시지가제도 무엇부터 바꾸어야 하는가”, 『감정평가』, 제115호, pp.64-71.
박성규(2019) “공시지가의 다목적 활용에 대한 법적 고찰 및 정책적 효과”, 감정평가지 제2차 포럼
주용범‧권현진‧안지아, 2010, 표준지공시작제도 개선방안 및 분포 재설계에 관현 연구, 국토해양부.
[프로필] 권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수
•(현)(사)한국부동산융복합학회 회장, (사)대한부동산학회 명예회장
•(현)한국경제평론가협회 부회장
•(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원
•(현)국토교통부 주택공급혁신위원회 위원
•(현)국토교통부 성과관리평가위원회 위원
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