(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 정비사업구역의 지정

 

2003년 7월 1일 도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)이 시행됨에 따라 이후 도정법에 의한 정비사업을 시행하고자 하는 경우, 대도시의 특별시장‧광역시장 또는 시장은 정비사업의 기본방향 및 계획기간, 인구‧건축물‧토지이용‧정비기반시설‧지형 및 환경 등의 현황 등 정비구역으로 지정 예정인 구역의 개략적인 내용을 포함하여 도시주거환경정비기본계획을 10년 단위로 수립하도록 하고 있다.

 

따라서, 시장‧군수는 기본계획에 적합한 범위 안에서 노후‧불량건축물이 밀집하는 등 일정 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 수립하고 주민공람과 지방의회 의견을 청취한 후 시‧도지사에게 정비구역 지정을 신청해 정비사업을 진행 시킨다.

 

이로 인하여 당시 서울시의 경우 1300여개의 정비사업구역이 추진되었다. 또한, 낙후된 기존 구시가지의 재개발 등 각종 정비사업을 좀 더 광역적으로 계획하여 효율적으로 개발할 수 있는 체계를 확립하고 도시기반시설을 획기적으로 개선함으로써 기존 도시에서의 주택공급 확대와 함께 도시의 균형발전을 도모하고자 도시재정비 촉진을 위한 특별법이 2005년 12월 30일 제정되어 2006년 7월 1일부터 시행되었다.

 

정비사업구역의 해제

 

이처럼 정비사업을 활성화시키고자 다각적으로 노력하였으나, 2011년 10월 27일 서울시장에 취임한 박원순 시장은 2012년부터 뉴타운 출구 전략의 일환으로 기존 노후주택을 허물고 새로 짓는 재개발‧재건축 대신 노후주택 집수리와 골목길 정비지원 등 고쳐쓰기 위주의 정책 기조를 유지하면서 정비사업구역 해제를 추진하였다.

 

이에 재개발‧재건축사업 진행 속도가 더디거나, 정비사업구역 내 토지등소유자의 30% 이상이 정비구역의 해제를 요청하는 등 일정 요건에 해당하는 경우 구역을 해제할 수 있도록 하였다. 정비구역으로 지정될 경우 건축물의 건축, 공작물의 설치 등의 행위 제한을 받게 되는데, 이는 토지등소유자의 입장에서 볼 때 장기간 소요되는 정비사업의 특성상 재산권 침해의 문제가 발생할 수 있다고 생각하였다.

 

따라서, 토지등소유자는 사업추진이 늦어지거나 사업에 대한 불확실성이 커지는 경우 위험성이 높다고 판단하여 정비사업을 추진하기보다는 정비사업의 해제를 선택하는 경우가 많아지면서 많은 구역에서 정비사업을 해제하기 시작하였다.

 

이는 결국 재개발‧재건축 사업을 추진할 경우 집값 상승을 부추긴다는 인식에서 비롯된 정비구역 해제 조치는 오히려 도심지에 주택을 공급할 토지가 부족한 현실 속에서 주택공급이 원활하게 되지 않으면서 주택가격을 상승시키는 결과를 초래했다.

 

1기 신도시의 용적률 상향

 

2022년 5월 10일 출범한 윤석열 정부는 정비사업을 통한 주택공급 활성화 방안을 고민하면서 정비사업을 추진하는 경우 용적률 적용 범위를 완화하여 주택공급을 늘리겠다는 계획이다. 특히, 지난 1989년부터 1992년 입주를 완료한 1기 신도시(성남 분당을 비롯하여 일산‧평촌‧중동‧산본 5개 신도시로 총 29.2만 가구)의 재건축사업을 통한 주택공급방안을 발표하면서 특별법제정도 추진하고 있다.

 

현재 1기 신도시의 평균 용적률은 약 200% 안팎이다.(분당 184%, 일산 169%, 평촌 204%, 중동 226%, 산본 205%) 이를 최대 500%까지 높여 10만여 가구를 추가 공급하겠다고 선거공약으로 발표한 바 있다. 중앙일보의 대략적인 시뮬레이션 결과 기존에 있는 주택을 헐고 완화된 용적률을 적용할 경우 완화 정도에 따라 세대수 증가는 달라지지만 500%로 일괄 적용한다면 최대 16만 630가구가 늘어난다.

 

또한 기존 용적률에서 50%만 상향 조정하여도 8만 6540가구가 증가하고 300%의 용적률을 일괄 적용하면 6만 1888가구가 증가하는 것으로 나타나 용적률 증가는 가구수 증가로 이어진다는 것을 알 수 있다.

 

용적률 상향에 따른 문제점

 

기존 신도시를 재건축사업으로 추진하는 경우 몇 가지 문제점이 있다.

첫째, 형평성 논란이다. 1기 신도시 특별법 제정이 가시화되고 있지만 다른 지역의 노후‧불량 주택단지의 정비사업과 맞물려 형평성 논란이 있을 수 있기 때문이다. 예를 들면 서울의 정비사업 지역이나 성남을 비롯한 수원, 부천 등 기존도시의 주택지역도 슬럼화 되기는 마찬가지다.

 

따라서 아직 양호한 주거환경을 갖추고 있는 1기 신도시만의 특별법 제정이라는 측면에서는 형평성 논란이 있을 수 있으며 이는 지역별, 사회적 갈등으로 번질 수 있어 해결책이 있어야 한다.

 

둘째, 도시기반시설 문제다. 법을 제정하고 사업을 추진하는 과정에 기본적으로 기존도시의 도시기반시설을 확충해야 하는 문제는 심도 있게 조사하고, 고민하고 그 대안을 가지고 사업이 추진되어야 난개발을 막을 수 있다. 현재는 기존도시의 규모에 맞게 교통, 상하수도 등 도시기반시설이 되어 있다. 그러나 향후 세대수가 늘어난다면 기존의 도시기반시설은 포화상태가 될 수 있다. 뿐만 아니라 무조건 예비타당성 조사를 면제하는 것도 문제가 될 수 있다.

 

셋째, 가격상승 문제다. 벌써부터 1기 신도시를 중심으로 주택가격이 상승하고 있다. 특히, 동시에 많은 단지에서 재건축사업을 추진하게 되면 주변 지역의 임대료가 상승하는 등 집값 상승의 원인이 될 수 있어 체계적인 이주계획을 세우고 단지별 특성에 맞게 건폐율과 용적률을 완화 조정하여 지역별 안배를 통한 단계적 사업추진이 필요하다. 그럼에도 임대료가 상승하고 주택가격이 상승한다면 주택가격이 상승하지 않도록 제도적 장치가 필요하다.

 

넷째, 무분별한 재건축사업을 막아야 한다. 주민이 원한다고 모두 재건축사업을 추진하게 되면 난개발이 될 수 있다. 왜냐하면 주민들은 용적률을 최대한 올려 수익성 개선부터 다질 것이기 때문이다. 특히, 수익성 개선만 고려하고 최고급 명품도시를 만들 생각을 하지 않는다면 기형적 난개발의 도시가 될 것이다.

 

현재의 거래 규제

 

1기 신도시 특별법을 만들어 재건축사업을 추진한다 하여도 도정법 제39조 제2항에 따라, 투기과열지구로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(상속‧이혼으로 인한 양도‧양수의 경우는 제외)한 사람은 조합원이 될 수 없다.

 

다만, 1세대 1주택자로서 양도하는 주택에 대한 소유기간 10년이면서 거주기간이 5년 이상인 자로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 사람은 조합원이 될 수 있다. 이로 인해 1기 신도시에서 재건축사업을 추진하는 경우에는 사업초기인 조합설립 단계부터 매매가 제한되고 있고, 10년이 넘는 주택만 5년 이상 거주하였다면 1회에 한해 매각을 할 수 있다.

 

반면 최근 소규모재건축사업의 경우에는 사업추진 단계에 따라 사업 진척이 늦은 경우 2년 또는 3년 이상 거주하였다면 매매가 가능하도록 개정되었다. 그렇다 보니까 소규모재건축사업에 대한 투기는 여전히 늘어나고 있다.

 

이러한 투기를 방지하기 위해서는 누구나가 자유롭게 기간에 상관없이 매매가 가능하도록 하여야 한다. 이렇게 규제하였다가 사업이 추진되면서 매매가 가능한 시점이 임박했을 경우 가격이 급등하는 현상이 나타나기 때문이다. 벌써부터 1기 신도시는 가격이 상승하거나 매물이 적어지는 현상이 나타나고 있다. 아마도 사업이 가능해지면 이런 현상은 더욱 가속화 될 것이다.

 

해결책은 없는가?

 

첫째, 형평성 논란에 대한 해결책은 1기 신도시 특별법을 만들 것이 아니라 도시 및 주거환경정비법을 개정하여 1기 신도시에 주어지는 혜택을 다른 지역에도 적용될 수 있도록 해야 한다. 특히, 미래 2기 신도시 특별법을 또 만들것인가? 고민해야 한다.

 

둘째, 도시기반시설 문제는 단지별로 재건축사업을 추진하기 전에 신도시 전체를 하나의 단지로 보고 도시기반시설의 노후도는 물론 세대수가 증가하는 것을 가정한 기반시설 확충문제를 어떻게 해결할 것인지를 먼저 검토하고 준비해야만 할 것이다. 또한 예비타당성 조사도 문제가 발생하기 전에 필요한 경우에는 실시해야만 한다.

 

셋째, 가격상승 문제다. 이는 시장을 실수요자 시장으로 재편하는 것이 필요하다. 예를 들면 정비사업 예정지구로 지정이 되면 매매는 자유롭게 하되 매수자는 정비사업이 끝날 때까지 매도하지 못하도록 하는 것이다. 그 이유는 매수의 목적이 정비사업이 끝난 상태에서 입주를 하려고 매수한 것이 아닌가?

 

그렇다면 특별한 사정이 없는 한 매수자는 실수요자가 될 것이며 사업 종료 후 준공되고 입주 이후 매도할 수 있도록 규제하면 될 것이다. 또한 일시에 이주를 하거나 재건축사업을 추진하면서 나타나는 부작용을 막기 위해 지역별 쿼터제와 순환개발방식을 택하는 것이다.

 

넷째, 무분별한 재건축사업을 막기 위한 대안은 주민이 참여하고 전문가가 참여하는 민관합동 TF팀을 구성하여 재건축을 할 것인가? 아니면 리모델링을 할 것인가? 또 아니면 주거환경을 개선하는 마을 만들기 사업을 할 것인가? 서로 간의 아이디어와 소통이 있다면 합리적인 방법을 찾을 것이다. 그리고 그 결과는 명품 주거단지로 재탄생할 수 있을 것이다.

 

윤석열 정부와 1기 신도시 사람들에게

 

이제 윤석열 정부가 탄생했다. 과연 문재인 정부가 실패한 주택정책 성공할 것인가? 선거에서 승리하기 위하여 충분히 검토되지 못한 공약들을 발표했었다. 이제 이런 공약들을 어떻게 추진할 것인가? 고민이 아닐 수 없다. 윤석열 정부는 학벌 중심, 지역 중심보다 더 중요한 것이 국민 중심이다. 국민이 원하는 전문가와 국민의 목소리를 충분히 듣고 실천 가능한 공약인지 다시 한번 검토하고 고민하고 추진되어야 한다.

 

국민들도 너무 조급하게, 성급하게 서둘지 않았으면 좋겠다. 특히, 1기 신도시가 당장 재건축이 추진된다 하여도 얼마 후 입주를 기다릴 정도로 신속하게 추진되지는 않을 것이다. 사업을 추진하려면 법 제정부터 과정과 시간이 필요하기 때문이다.

 

따라서 성숙된 국민 의식으로, 윤석열 정부의 부동산정책이 실패하지 않고 성공할 수 있도록 국민 모두 도와주고 기다려보자. 누가 대통령이 되어도 마찬가지다. 국가와 국민을 위한 정책, 국민이 잘사는 나라를 만들려고 한다. 따라서 당사자인 1기 신도시 주민들은 성급함보다는 느긋함으로 미래를 기다려보라.

 

 

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

•(현)명지대학교 부동산학과 교수
•(현)한국부동산융복합학회 회장
•(현)한국토지주택공사 투자심사위원/
주택도시보증공사 도시재생투자심사위원
•(현)서울시 서초구 등 분양가심의위원회 위원장
•(현)KBS객원 뉴스해설위원, Jtbc 자문위원
•(전)대한부동산학회 제17-18대회장/이사장
•(전)국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 공인중개사정책심의위원/LX한국국토정보공사 선임 비상임이사

 

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