(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 신도시의 시작
우리나라의 본격적인 신도시계획은 1960년대 이후에 시작되었다. 신도시의 개발목적은 첫째, 지역개발 차원에서 배후도시로 개발하는 것이며 둘째, 서울의 도심기능 분산과 주택공급 확대 그리고 셋째, 대도시 인구 분산 및 지역개발의 수단 넷째, 수도권 주택공급 수단 등이다.
1960년대에는 공업단지 배후신도시가 개발되었는데 그 성격은 산업기지 배후도시와 수도권의 과밀문제 완화를 위한 것이었다. 공업단지 배후도시로 건설된 최초의 신도시는 1962년 석유화학단지와 함께 조성된 울산 산업도시이고, 1960년대 후반 서울시가 불량주택 정리방안의 일환으로 세운 광주주택단지(후에 성남으로 행정구역 개편)가 수도권 과밀문제 완화를 위해 추진된 신도시라 할 수 있다.
1970년대에 들어서면서 수도권 인구분산문제와 관련하여 계획적인 신도시 건설이 시작되었는데, 안산(반월), 창원, 과천 등이 여기에 해당된다.
1기 신도시(1980년~1989년)
우리나라 1기 신도시는 지난 1980년 12월 「택지개발촉진법」의 제정을 계기로 신도시 개발을 위한 공영개발이 활성화되었고 신도시라는 용어가 정부에 의해 공식적으로 신시가지에 사용되었다.
1980년대에 들어서면서부터는 주로 수도권의 주택부족문제 해결에 초점을 맞춰 1983년 목동지구를 비롯하여 1986년 상계지구와 같은 도시 내의 대단위 신시가지(New Town in Town) 건설이 추진되었다. 1987년 노태우 정부 당시 정부는 선거공약으로 내걸었던 주택건설 200만 호 개발계획에 큰 비중을 두고 서울시내와 외곽 주택공급에 치중했으나 원활히 이루어지지 않았다.
이에 정부는 개발제한구역 밖의 저렴한 토지에 눈을 돌려 1989년 수도권 5개 신도시 건설 사업을 발표하였다. 이것이 바로 대규모 건설을 했던1기 신도시다. 1기 신도시는 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 서울을 중심으로 반경 25㎞ 사이에 입지한 소위 주택도시(Bed Town) 성격의 5개 신도시 건설이 서둘러 추진되었다.
그러나 수도권 5개 신도시 개발은 정부의 재정적 지원과 도시의 기능 및 환경에 대한 인식부족으로 너무 급속하게 진행되었다. 즉, 200만 가구가 계획되고 입지선정, 초기 입주까지 걸린 기간이 불과 5년 남짓이었던 것이다.
1기 신도시는 1980년대 후반 진행됐던 수도권 주택가격 급등을 진정시키고 주택 보급률을 70%까지 높이는 데 기여는 했으나 단기간에 대규모 개발 사업이 진행되면서 자족기능을 갖추지 못하고 베드타운 역할만 했다는 문제점을 노출했다.
즉, 도시의 자족성이나 고용문제가 해결되지 못해 오히려 수도권의 인구집중을 초래하였으며 대부분의 신도시들이 전원적인 거주환경을 조성한다고 하였지만 실제로는 택지부족과 저렴한 주택 공급이라는 미명 아래 밀도를 너무 높게 책정함으로써 수준 높은 주거환경의 조성이 이루어지지 못했다. 이렇게 요란했던 1기 신도시의 전체 가구수는 약 29만 2000가구에 그친다.
이에 따라 2000년대에는 1기 신도시의 문제점을 보완한 대규모 계획적 개발이 필요하다는 지적이 계속됐다. 따라서 2000년 10월 당시 건설교통부(현재는 국토교통부)는 판교, 화성, 천안·아산 신도시 개발계획을 발표하였다.
화성과 판교는 2001년 택지개발예정지구로 지정되었으며 천안·아산지역은 2002년 9월 택지개발예정지구로 지정되어 신도시 개발이 본격화되었다.
2기 신도시(2003년부터~현재)
2003년 출범한 참여정부는 서울의 부동산가격 폭등을 억제하기 위해 2기 신도시를 건설할 것을 발표하였다. 이에 따라 경기 김포(한강), 인천 검단, 화성 동탄1·2, 평택 고덕, 수원 광교, 성남 판교, 서울 송파(위례), 양주 옥정, 파주 운정 등 수도권을 비롯해 충남 천안·아산의 아산신도시, 대전 도안신도시 등 12개 지역이 2기 신도시로 지정됐다.
이 중 10곳은 수도권, 2곳은 충청권에 속한다. 2기 신도시는 1기 신도시와 비교하여 교통 접근성이 떨어지지만 녹지율을 높여 쾌적한 주거여건을 제공하고 자족기능을 강화해 베드타운으로 전락한 1기 신도시의 한계를 극복하고자 추진되었다.
그래서 2기 신도시는 1기 신도시의 단점을 보완하기 위해 대규모 주택공급보다는 충분한 녹지율 확보, 자족기능 강화, 신도시별특화계획 등으로 차별화를 시도했다. 특히, 서울 생활권에 의존하지 않고, 지역거점의 역할을 할 수 있도록 대규모 산업단지를 비롯해 기업들을 다양하게 배치하는 자족복합도시로 계획됐다.
그러나 이러한 계획은 순조롭게 추진되지 못하고 결국 교통문제 등 많은 문제점을 안고 아직도 추진되고 있다.
3기 신도시(2018년 12월과 2019년 5월 발표)
국토교통부는 2018년 12월 19일 3기 신도시 도입 등을 골자로 한 2차 수도권 주택공급 계획 및 수도권 광역교통망 개선방안을 발표했다. 3기 신도시 공급의 핵심은 서울에 집중된 주택수요 분산으로, 경기도 남양주시 왕숙(1134만㎡), 하남시 교산(649만㎡), 인천 계양(155만㎡)에 신도시를 건설하고 경기 과천(335만㎡)에도 중규모의 택지를 조성하기로 한 것이다.
남양주 왕숙에 들어서는 3기 신도시는 1134㎡만 부지로 6만 6000가구가 조성되며 하남 교산은 649만㎡ 규모로 3만 2000가구가 인천 계양 테크노밸리는 335만㎡ 규모로 1만 7000가구가 과천시 과천동은 155만㎡ 규모로 7000가구가 조성된다.
특히, 3기 신도시는 기존보다 2배 이상의 도시지원용지를 확보할 계획인데 도시지원시설용지에는 자족기능을 위한 벤처기업시설, 소프트웨어진흥시설, 도시형공장 등이 들어설 전망이다. 이후 정부는 2019년 5월 7일, 3기 신도시 택지지구로 28곳을 선정해 11만 가구를 공급하는 내용의 3차 신규택지 추진계획을 발표했다.
뿐만 아니라 국토교통부는 3기 신도시의 대규모 택지로 고양 창릉·부천 대장 2곳을 선정하고, 중소형 택지로 봉천동 관사 등 26곳을 선정했다. 창릉과 대장 2곳은 5만 8000가구를 건설하고, 서울과 경기 중소형 택지 26곳에는 5만 2500가구를 건설할 예정이다.
고양 창릉은 813만㎡ 규모의 택지에 3만 8000가구가 조성되며, 부천 대장은 343만㎡ 택지 규모에 2만 가구를 짓는다.
또 고양 창릉엔 기업성장지원 센터를 건설하고 창업지원주택과 중기근로자 주택을 배치해 직주근접을 지원하며, 부천 대장도 기업지원허브와 창업주택을 건설해 스타트업을 육성할 계획이다.
그런데 2018년 12월 19일 국토교통부에서 발표한 신도시 개발계획을 보면 4곳 모두 서울 경계로부터 약 2km 떨어진 지역이다. 4곳의 대형 택지 이외에도 100만㎡ 이하 6곳, 10만㎡ 이하 31곳도 함께 발표되었으며 이와 함께 투기 방지방안과 원주민 재정착률 제고방안, 수도권광역교통망 개선방안 또한 같이 발표되었다.
이후 2019년 5월 7일에는 경기도 고양시 창릉·부천시 대장 2곳에 3기 신도시를 추가로 짓기로 발표하였다. 또한 안산 장상, 용인 구성역, 안산 신길2, 수원 당수2 등 26곳에 중소규모 택지지구를 짓기로 하였다.
3기 신도시 갈등
정부의 3기 신도시 조성계획에 반대하는 주민들이 곳곳에서 집단행동에 나서며 순탄치 않을 3기 신도시의 앞날을 예고하고 있다. 하남 교산·남양주 왕숙의 경우 원주민들이 국토교통부 설명회를 보이콧하는가 하면 고양 창릉과 부천 대장을 둘러싸고는 인근 1~2기 신도시 주민들이 대규모 집회를 잇달아 열고 있다.
특히, 김현미 국토교통부장관이 인천지하철 2호선 인천 검단~고양 일산 연장 등 기존 신도시를 위한 교통대책을 내놓았지만 집값 하락 등에 따른 성난 민심을 달래기엔 역부족으로 보인다.
지난 5월 25일 지역별 3기 신도시 주민대책위원회에 따르면 하남 교산지구의 대부분을 차지하는 하남시 춘궁동 통장협의회, 주민자치위원회 등 7개 시 유관단체 회원 192명 전원은 전날 집단 사퇴서를 냈다.
이들은 정부의 개발 사업으로 인해 조상 대대로 살아온 삶의 터전을 강제로 수용당할 위기에 처했다며 정부와 지방자치단체에 모든 행정업무에 반대할 것을 분명히 했다. 이러한 맥락에서 지난 5월 17일에는 하남 교산지구 주민들이 하남시청 대회의실에서 예정된 국토교통부의 환경영향평가서 초안 설명회를 원천봉쇄하는 실력행사에 나서기도 했다.
남양주 왕숙 1·2지구 주민들 역시 마찬가지다. 이 지역 주민들도 지난 5월 16일 남양주시 체육문화센터에서 열린 환경영향평가 초안 설명회에서 반대시위를 벌여 불과 10분 만에 중단됐다.
왕숙1지구 주민들은 환경영향평가에 대해 전문가 검토를 받아보니 측정방식이 허술했다며 초안을 보완한 뒤 다시 설명회를 열라고 국토교통부를 압박했다. 왕숙2지구 주민들은 국토부장관이 상대적으로 보존가치가 적은 그린벨트 3~5급지가 3기신도시 대상이라고 밝혔는데 뚜껑을 열고 보니 인천 계양은 90% 이상이 1~2급지이고 나머지 지역도 50~70%는 보존가치가 높았다고 주장했다.
뿐만 아니라 고양 창릉과 부천 대장 3기 신도시 예정지 인근인 고양 일산, 파주 운정, 인천 검단 등 1~2기 신도시 주민들은 서울과 이들 신도시 사이에 3기 신도시가 조성되면 집값 하락과 교통난 심화 등 부작용이 심각해질 것이라며 거세게 반발하고 있다. 이들 1~2기 신도시 주민 수천명은 지난 5월 12일 운정 신도시를 시작으로 순회 집회를 열며 정부를 압박하고 있다.
고양 일산과 파주 운정 주민들은 경기 북부의 1기, 2기 신도시에서 살아가는 것은 정말 힘들다. 턱없이 부족한 자족도시 기능과 열악한 광역교통망으로 서러움을 느끼고 있을 때 정부는 창릉동 3기 신도시 지정을 기습적으로 발표했다며 불만을 토로했다.
이들은 3기 신도시로 예정된 창릉지구가 지난해 도면이 유출된 후보지와 상당 부분 겹치는 것을 문제 삼아 신도시 조성계획의 즉각 철회를 요구하고 있다. 인천검단 주민 1000여 명은 인천지하철 2호선 완정역 인근에서 집회를 열었다.
주민들은 국토교통부 장관이 발표한 대책 중 인천지하철 2호선 연장계획은 처음 발표된 것이지만 나머지 대다수 계획은 이미 예정됐던 사업이라 3기 신도시 지정에 따른 피해를 해소하기 위한 대책으로 보기 어렵다는 주장이다.
주민들은 검단신도시 반경 8㎞ 범위에서 추진되는 부천 대장지구와 인천 계양테크노밸리 사업의 백지화와 서울지하철 5호선 검단연장사업 예비타당성 조사 면제, 공항철도와 서울지하철 9호선 직접연결차량 발주 등의 조속한 추진을 요구하는 서명운동도 진행하고 있다.
정부의 3기 신도시 해결방안
국토교통부 장관은 지난 5월 23일 기자간담회에서 일산 등 수도권 서북부 지역 교통개선을 위해 노력하고 있다고 밝혔다.
특히, 교통대책 계획으로는 GTX-A 노선을 2023년 말차질 없는 개통과 함께 대곡소사 전동열차의 일산 파주 연장운행, 그리고 3호선 전철의 파주 운행 연장선, 고양선 신설방안 등을 내놓았다. 인천 검단지구를 위한 인천 2호선 연장안이 새롭게 언급됐다.
지방자치단체 차원에서만 거론되었던 인천 2호선 연장안을 국토교통부가 공식화한 것이다. 인천시와 경기도는 지난해 12월 인천지하철 2호선 연장, 인천대공원역에서 신안산선까지 사업을 추진하기 위한 사전타당성조사 용역작업을 시작했는데 금년 10월까지 진행될 예정이다.
또한 국토교통부는 지방자치단체와의 협의를 통해 GTX-A, B, C 신안산선 등 추진에 노력하고 있고 조만간 수도권 교통대책을 발표할 계획이라고 한다.
문제는 이정도의 교통대책만 내놓고 3기 신도시가 순조롭게 추진될 것인지. 그리고 과연 3기 신도시를 지었을 때 서울수요를 분산시킬 수 있을지가 관건이다.
이에 대해 국토교통부 장관도 서울 수요를 감당할 수 없다는 사실을 인정했다.
주택공급이 서울보다 경기도에 몰리면서 서울 수요 분산에 한계가 있을 것이란 지적을 받아들인 것이다. 결국 3기 신도시를 조성하는 목적이 국토교통부는 서울과 강남 수요층들이 원하는 쾌적한 주거환경이나 교육여건 등을 누릴 수 있도록 계획했다고 밝혔지만 이는 현황파악을 잘못한 것 아닌가 한다.
서울 집값 급등의 원인은 수요에 비해 공급이 부족하기 때문인데 3기 신도시가 1·2기 신도시에 비해 접근성이 좋다지만 서울과 강남을 대체하기엔 미흡한 것이 사실이다.
3기 신도시 성공조건
정부의 집값 안정과 서울주택시장 분산정책 노력에도 불구하고 3기 신도시 개발계획만으로도 말이 많은 것은 첫째, 1~2기 신도시보다 서울에 근접해 위치하기 때문이다.
둘째는 아직도 2기 신도시가 분양중인데 마무리되기 전에 3기 신도시를 추진하면 미분양 적체가 더 쌓일 수밖에 없다는 공포감이다.
그리고 셋째, 현재 1기 신도시는 물론 2기 신도시가 인기가 없는 이유 중 하나가 바로 아침저녁 서울로 출퇴근하는 사람들이 불쌍할 만큼 지옥철이나 도로정체 속에서 고생하고 있는데 여기에 더하여 서울 쪽으로 신도시가 건설되면 불 보듯 뻔한 도로정책, 교통지옥인데 찬성할리가 만무하다.
마지막으로 3기 신도시를 반대하는 이유는 내 집값이 떨어지는 것이다. 내 집보다 더 서울 쪽에 붙어있는 3기 신도시 그것도 중고 아파트가 아니고 신상품 아파트이니 경쟁력에서도 뒤질 수밖에 없어 화가 나는 것이다. 그래서 이들의 반발을 해결할 수는 없지만 최소화할 수는 방안과 3기 신도시의 성공조건을 알아보자.
1~2기 신도시와 연계성 있는 도시기반시설 설치와 교통망 구축 필요
첫째, 3기 신도시의 조성으로 1~2기 신도시 사람들이 무엇때문에 반발하는지 그 원인을 찾아 해결해야 한다. 그것은 앞서 언급한 여러 가지 이유가 있겠지만 3기 신도시만을 위한 도시기반시설 등 교통망 구축이 아니라 1~2기 신도시와 연계성 있는 도시기반시설 설치와 교통망 구축이 필요하다.
이미 2기 신도시 사람들은 교통 분담금을 상당액 지불했음에도 교통망이 개선되지 못하여 출·퇴근시간을 길에서 소모하는 시간이 엄청나 불만의 소리가 고조되고 있다.
여기에 아직도 2기 신도시가 분양 중에 있음에도 새로운 3기 신도시건설계획을 발표했으니 당연히 반발할 수밖에 없다. 그것도 1~2기 신도시보다 서울에 근접한 앞마당에 신도시를 조성한다고 하니 지금보다 더 교통대란이 몰려올 것은 불 보듯 뻔하여 화가 나는 것이다.
그래서 정부는 1·2·3기 신도시를 하나의 도시로 보고 광역교통망 구축과 도시기반시설 설치를 위한 획기적 대안을 내놓지 않으면 반발은 여전히 계속될 수밖에 없다.
서울과 1기 신도시의 재건축·재개발사업 활성화해야
둘째, 서울을 비롯한 1기 신도시의 노후·불량한 주거지를 새로운 환경으로 바꿀 수 있는 재건축·재개발사업 등을 규제하기보다는 오히려 활성화해야 한다.
정비사업 활성화는 주거환경개선도 있지만 최소한의 주택공급정책도 된다. 그런데 정부는 이를 외면하면서 오히려 정비사업지역의 임대주택의무비율을 상향시키는 법률 개정안을 내놓고 있는가 하면 재건축은 안전진단 강화와 재건축초과이익환수제를 시행하고 있어 사업추진이 쉽지만은 않다.
그런데 정부는 재건축·재개발사업은 어렵게 하면서 서울 쪽 내 앞마당에 새로운 신상품 아파트단지가 들어서면 내 집값이 떨어질 수 있다는 불안감이 있는데 누가 신도시 조성을 찬성하겠는가?
따라서 서울의 노후·불량한 주택지의 정비사업과 신축한지 30년이 넘은 일산 등 1기 신도시 사람들을 위한 대책으로 그들이 원하는 새로운 환경의 주거지 조성사업을 적극 지원해야 할 것이다.
신도시 입주자격 지역우선을 확대해야
셋째, 3기 신도시는 예전의 「택지개발촉진법」에의 한 사업이 아니고 「공공주택특별법」에 의한 사업으로 절반 정도가 임대주택으로 공급이 될 것이다. 그러나 일반분양주택으로 분양되는 주택의 75%가 무주택자에게 우선 공급되며 나머지 25%도 무주택자와 1주택자가 경쟁하여 분양을 한다.
물론 지역우선분양도 30%나 된다. 이는 지난해 12월 11일 「주택공급에 관한 규칙」이 바뀌면서 개정된 것이다. 따라서 신도시에 주택을 가지고 있는 1주택자가 분양받을 확률은 거의 없다고 봐야 할 것이다. 그래서 입주자격을 조금 완화하고 지역우선 분양도 확대하여 주변 신도시 사람들의 반발을 완화시킬 필요가 있다.
또 한 가지는 1주택라고 하더라도 입주 전 처분조건부라면 분양을 받을 수 있는 길을 열어줘야 한다. 지금 개정된 법률로는 1주택자가 신규분양시장에서 분양받기란 매우 어려워졌다.
지금 일부 1기와 2기 신도시 사람들은 새로운 주택을 서울 쪽 내 눈앞에서 신축을 하였는데 분양자격도 없고 분양받을 길도 없다면 그림의 떡이 될 터이니 화가 날 수밖에 없다. 그래서 3기 신도시가 성공하려면 1~2기 신도시 거주민들과 함께 상생하는 신도시를 조성해야 한다.
베드타운으로 전락하지 않게 자족도시로 만들어야
넷째, 3기 신도시가 베드타운으로 전락하지 않으려면 자족도시로 발전시키고 교통 등 도시기반시설을 충분히 구축해야 한다. 그동안 대부분의 신도시들이 자족도시를 내세웠지만 성공 사례는 2기 신도시 중 판교가 유일할 것이다.
이는 기업들이 교통도 불편하고 도시기반시설을 비롯해 인프라도 부족한 신도시로 들어올 이유가 적기 때문에 대부분 신도시가 베드타운으로 전락하는 것이다.
3기 신도시 역시 자족도시로서의 기능을 강조하고 있지만 반발이 거센 가운데 정부계획대로 2020년에 첫 삽을 뗄 수 있을지 장담하기 힘들다.
이렇게 사업이 제대로 추진되지 못하면 결국, 기존 신도시들의 전철을 밟을 가능성도 있다. 그래서 2기 신도시 문제도 해결 못했는데 3기 신도시를 추진하는 것은 무리수가 따를 수밖에 없다. 그나마 성공을 하려면 교통 등 도시기반시설을 먼저 추진하고 이를 기반으로 자족도시성 신도시를 조성하는 것이 옳은 일이었다.
물론 자족도시로 성공하려면 가장 중요한 것이 교통과 일자리, 쾌적한 주거환경이다. 특히, 일자리 부분은 1~2기 신도시에도 파급 효과가 큰 만큼 기업 유치를 위한 ‘당근책’이 필요하다.
3기 신도시의 기업 유치가 실패하면 고용이 안 일어나기 때문에 1~2기 신도시들은 주택가격이 더 하락할 위험성도 있다. 그 지역 전체에 자족성이 떨어져서 서울 의존도가 더 높아지는 악영향이 나타날 수 있다는 말이다.
따라서 기업 유치를 위해서는 토지가격 인하와 이전 기업에 대한 세제 혜택 등 일련의 활성화 방안을 정부는 검토해야 한다. 이를 위해서는 앞서 언급한 것처럼 기존 1·2기 신도시들과의 형평성을 감안해야 하고 교통망 등 연계 발전을 통해 균형을 맞추는 노력도 필요하다. 2기 신도시 중 하나인 위례 신도시도 입주 6년차인데 아직도 계획된 4개 노선 가운데 어느 노선도 착공하지 못했다.
이러한 상황에서 3기 신도시의 교통망 확충이 더 빠르게 이뤄진다면 2기 신도시 사람들의 반발은 커질 수밖에 없다.
이제 주택은 거주목적이어야
문재인 정부는 집권 1년 4개월 동안 부동산 정책을 규제일변도로 추진해 왔다. 그러던 중 지난해 8.27 대책부터는 규제와 공급을 동시에 추진하겠다고 내놓은 대책이 바로 주택 30만호 공급대책이다.
이미 더 이상의 규제대책을 내놓을 것이 없어서 공급대책으로 돌아선 것인지 아니면 주택공급이 부족하다는 것을 뒤늦게 알았는지 알 수는 없지만 공급을 늘리겠다는 정부의 의지는 매우 긍정적으로 평가할 수 있다.
그러면서도 분명한 것은 서울과 수도권에는 주택공급이 부족하여 항시 가격 상승 압력을 받고 있는 지역임을 분명히 이해해야 한다.
국민도 주택은 재테크의 수단이 아니며 부를 축적하는 도구가 아니라는 것을 이제는 인식해야 한다. 당장 주택공급이 부족하기 때문에 가격은 오르겠지만 지속적으로 정부가 주택공급을 늘리면 향후 10년, 20년 후 인구감소로 인한 수요 감소는 주택공급과잉과 맞물려 가격하락 압력으로 작용할 수 있으며 이는 국가경제에도 부담을 줄 수 있다.
이제 주택은 거주목적의 주택이어야 한다. 다시 시작하는 3기신도시는 이러한 점을 감안하여 장기적 관점에서 교통망과 자족도시 그리고 삶의 질을 높일 수 있는 방향으로 스마트한 도시조성이 되기를 기대한다.
[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장
• 명지대학교 부동산학과 교수/• 명지대학교 창의융합인재학부 학부장/• 명지대학교 부동산대학원 주임교수
• (사)대한부동산학회 이사장/• (사)대한부동산학회 제17~18대 회장역임
• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/• 국토교통부 도시재생전문가위원회 위원/• 한국토지주택공사 경영투자심사위원회 위원/• 주택도시보증공사 도시재생위원회 전문위원/• 고양시 분양가심의위원회 위원장/• 경기도시공사 분양가심의위원회 위원장/• 인천광역시 서구 분양가심의위원회 위원장
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