(조세금융신문=권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수) 정부의 개발제한구역 해제 이유
국토교통부는 11월 5일 ｢주택공급 활성화 방안(8.8)｣의 후속 조치로 양질의 주거와 일자리 제공이 가능한 서울과 서울 경계로부터 약 10㎞ 이내 지역 4곳에 5만호 규모의 신규택지 후보지를 발표하였다.
서울은 12년 만의 일이며 선호도가 높은 지역 중 강남 생활권인 서초구 서리풀지구에 2만호를 공급하겠다고 선정하였다. 경기도는 개발 압력이 높고 난개발 우려가 있어 체계적 개발이 필요한 고양대곡 역세권에 0.9만호를, 그리고 의왕 오전 왕곡지역에 1.4만호를, 군부대가 입지하여 오랫동안 개발되지 못한 의정부 용현지역에 0.7만호 등 3개 지구 3만호를 선정하였다.
정부가 발표한 지역들은 이미 녹지가 훼손되어 환경적 보전 가치가 낮은 개발제한구역(그린벨트지역)과 공장‧창고 등이 난립하여 난개발이 발생 중이거나 우려되는 지역으로 계획적‧체계적 개발이 필요한 곳이라고 한다.
또한, 수도권 집중을 최소화하는 범위 내에서 기존 도심과 연계하여 자족 기능을 갖춘 통합생활권을 조성하여 수도권 내 분산 다각화에 기여할 수 있는 성장거점으로 조성할 계획이라고 한다. 이는 개발제한구역지정 목적과는 거리가 멀고 서울의 주택공급을 늘려 주택시장 안정화에 기여하고 자 개발제한구역을 해제하는 이유라고 한다.
개발제한과 구역지정
개발제한구역은 도시 주변의 녹지를 보존하기 위해 지정한 구역을 말하며 그린벨트(green belt)라고도 부른다. 개발제한구역은 온실 등 농사의 효율적인 관리를 위하여 영국에서 최초로 사용하기 시작한 말이며 런던에서 최초로 시행되었다. 현재 전 세계 약 20여 개국에서 시행되고 있으며 우리나라는 영국과 더불어 개발제한구역이 가장 발달한 나라 중 하나이다.
우리나라의 개발제한구역은 1971년 박정희 대통령 당시 도입하였으며 도입 이유로는 급속한 발전에 따른 도시, 일부 지역들의 무분별한 팽창으로 인하여 교통, 주거, 환경 등이 악화될 조짐을 보이자 이를 줄이기 위해 도입하였다. 도입 당시 사유 재산권 침해라는 이유로 반대도 많았지만 이후 효과가 탁월했던 정책으로 평가될 정도로 환경 보존에 아주 크게 기여하였다고 볼 수 있다.
서울특별시의 경우 개발제한구역 면적이 약 149㎢으로 전체 면적 605.2㎢의 약 25% 정도다. 그러나 주택공급이 부족한 서울의 경우 2018년경 문재인 정부와 더불어민주당이 집값 안정을 명분으로 서울시의 개발제한구역을 완화하려고 시도하기도 하였으나 당시 박원순 서울시장이 개발제한구역 해제를 반대하면서 정부와 강하게 대립하기도 하였다.
처음 개발제한구역을 지정할 당시인 1971년 7월 30일에는 서울시청을 중심으로 반경 15km 지점의 해발고도 100m인 토지를 기준 삼아 폭 2~10km의 서울‧경기 땅 약 454.2㎢가 개발제한구역으로 최초로 지정되었다. 그리고 1972년 8월에는 개발제한구역이 2배로 확대되어 반지름 30km 이내의 6개 위성도시를 총망라한 약 68.6㎢ 지역이 개발제한구역이 되었다.
1977년까지 경남 여천을 마지막으로 8차례에 걸쳐 전국 주요 도시 외곽지역에 개발제한구역이 지정되어 전 국토면적의 약 5.45%에 달하는 광대한 규모의 녹지대가 형성되었다. 서울 외에 개발제한구역으로 지정된 도시는 부산광역시‧대구광역시‧춘천시‧청주시‧대전광역시‧울산광역시‧창원시‧통영시‧진주시‧전주시‧광주광역시‧여수시‧제주시 등 13개 도시이다.
물론 지정만 계속 한 것은 아니다. 개발제한구역은 5개 환경등급으로 나누어지고 있는데 수질, 식물상, 농업 및 임업 적성도, 경사도 등을 기준으로 하여 평가한 후 판정하며 등급이 낮을수록 보전 가치가 높다고 판정되고 있다. 예를 들면 1, 2등급인 경우에는 개발제한구역 해제가 원칙적으로 불가능하며 3등급 이상일 경우에만 절차를 거친 뒤 해제가 가능하다.
최초의 개발제한구역 면적은 국토 면적의 5.5%를 차지했었지만, 1999년 7월 정부의 개발제한구역 제도 개선안 발표 이후 개발제한구역은 지속적으로 해제되고 있다. 특히, 중소도시의 경우 전주, 청주, 춘천 등을 중심으로 개발제한구역이 해제되었고 현재는 대전, 광주, 대구, 부산 등 대도시 주변 개발제한구역 지역만이 남아있다. 2021년 말 기준으로 개발제한구역 면적은 총 3.793㎢으로 최초 면적의 70%만 남아있다.
개발제한구역의 지정 목적
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조(개발제한구역의 지정) 제①항에서 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요성이 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시‧군관리계획으로 결정할 수 있다.
또한 제②항에서는 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 되어 있다. 그리고 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조(개발제한구역의 지정 등) 제①항에서 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나, 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시‧군관리계획으로 결정할 수 있다고 되어 있다.
제②항에서는 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준은 대상 도시의 인구‧산업‧교통 및 토지이용 등 경제적‧사회적 여건과 도시 확산 추세, 그 밖의 지형 등 자연환경 여건을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다. 이와 관련된 도시관리계획은 원칙적으로 해당구역을 관할하는 특별시장‧광역시장‧특별자치도지사‧시장‧군수가 입안한다. 그러나 국가계획과 관련된 경우에는 국토교통부장관이 직접 또는 관계중앙행정기관장의 요청을 받아 관할 시‧도지사의 의견을 들은 후 입안할 수 있다.
도시관리계획을 수립하려는 지방자치단체장은 대통령령이 정하는 바에 따라 기초조사를 하고 주민과 지방의회의 의견을 청취함으로써 주민들의 피해와 불편을 최소화하도록 한다. 도시관리계획이 결정되면 국토교통부장관은 이를 고시하고 관계서류를 일반에게 공람해야 하며 도시관리계획은 고시된 날부터 5일 후에 발표한다.
개발제한구역을 관리하는 시‧도지사는 개발제한구역 관리계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 얻어 이를 시행한다. 또한 개발제한구역 안에 집단적으로 거주하는 취락은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 취락지구로 지정할 수 있으며 시장‧군수‧구청장은 관리계획에 따라 취락지구 주만을 위한 지원사업을 광역지역 발전 특별회계 및 국민주택기금의 지원을 받아 시행할 수 있다.
국토교통부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리제원을 마련하기 위해 토지의 형질변경 허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가를 할 경우 개발제한구역 보존부담금을 부과 징수한다.
개발제한구역의 해제와 절차
개발제한구역 해제는 도시의 주택공급이 부족하거나 교통난이 심화되는 지역에서 개발제한구역 해제가 문제를 해결할 수 있는 방안일 경우 해제를 한다. 특히 인구가 밀집한 수도권 지역에서는 주택난과 이에 따른 집값 상승이 주요 사회적 이슈로 떠올라 개발제한구역 해제 필요성이 부각되고 있다. 더불어, 교통 인프라 확충이 필요한 지역에서는 도로와 철도 건설을 위해 개발제한구역 해제를 추진하기도 한다.
그러나 개발제한구역 해제는 환경 파괴와 자연 손실이라는 문제를 수반하기 때문에 사회적 논의와 정책적 접근이 요구된다. 도심지의 택지가 부족한 상태에서 주택공급과 공공의 이익을 위해서는 개발제한구역을 해제할 수밖에 없다. 개발제한구역을 해제하려면 정부와 지방자치단체 간의 협의가 필요하며 일반적으로 다음과 같은 절차를 따르게 된다.
첫째, 해제를 고려하는 지역의 용도 및 개발 가능성을 평가한다.
둘째, 개발제한구역 해제가 생태계와 환경에 미치는 영향이 크기 때문에 환경영향평가를 해야 한다.
셋째, 해당 지역 주민과 이해관계자들의 의견을 수렴하여 찬반 의견을 파악하기 위한 공청회 및 의견 수렴을 해야 한다.
넷째, 이러한 절차를 거쳐 정부가 최종적으로 해제 여부를 결정하게 된다.
이와 같은 절차는 지역 주민의 생활환경에 큰 영향을 미치기 때문에 매우 신중하게 진행되며 충분한 논의를 거쳐 최종 결정에 이르게 된다. 우리나라는 지금까지 개발제한구역을 해제하는 경우에는 대부분 주택공급과 산업단지 조성을 위하여 해제하였다.
정부의 개발제한구역 해제
정부는 지난 11월 5일 미래세대를 위한 안정적 주택공급 기반 확보는 물론 양질의 주거와 일자리 제공이 가능한 서울과 서울 경계로부터 약 10㎞ 이내 지역 4곳에 5만호 규모의 신규택지 후보지를 발표하였다. 이번에 발표한 지역은 그동안 개발제한구역으로 지정되어 개발행위가 제한된 지역이었으나 이미 훼손되어 환경적 보전 가치가 낮은 지역으로 공장‧창고 등이 난립하여 난개발이 발생 중이거나 우려되는 지역으로 계획적‧체계적 개발이 필요한 곳이다.
또한, 수도권 집중을 최소화하는 범위 내에서 기존 도심과 연계하여 자족기능을 갖춘 통합생활권을 조성하여 수도권 내 분산 다각화에 기여할 수 있는 성장거점으로 조성할 계획이라고 한다. 따라서 선호도가 높은 서울의 서초구에 1개 지역, 경기도는 개발압력이 높고 난개발 우려가 있어 체계적 개발이 필요한 고양대곡 역세권과 의왕 오전왕곡, 군부대가 입지하여 오랫동안 개발되지 못한 의정부 용현 등 3개 지구를 선정하였다. 개발제한구역이 해제되는 4개 지역을 설명하면 다음과 같다.
첫째, 서울 서리풀지역: 누구나 원하는 서초구 지역이며 최고의 위치다. 인근에 신분당선(청계산입구역), GTX-C(양재역) 등 철도 접근성이 뛰어나고, 경부고속도로 등 지역간 이동이 편리한 곳으로 우수한 자연경관, 인접한 첨단산업과 연계하여 첨단산업‧주거 복합공간으로 발전 가능성이 높은 지역이다.
이 지역은 이미 훼손되어 개발제한구역으로 보존할 가치가 상대적으로 낮은 지역으로 토지이용 효율성을 높여서 해제 면적을 최소화하고 공공성이 훼손되지 않도록 공공주택 중심으로 개발할 계획이다.
따라서 이 지구에 공급되는 2만 세대 중 주택의 55%인 1.1만호는 신혼부부용 장기전세주택을 공급하여 젊은층‧신혼부부 등 미래세대를 위한 주택공급 기반을 마련하고 육아 친화적인 주거단지로 조성할 계획이다. 특히, 10년 거주 후 출생아 수에 따라 거주기간을 10년 더 연장하여 거주할 수 있도록 하고 20년 후 시세보다 저렴하게 분양 전환하되 2자녀 출산시 90%, 3자녀 출산시 80%선에 공급한다는 계획이다.
둘째, 고양 대곡 역세권지역: 수도권 최고의 교통요충지다. GTX-A노선 등 5개 노선이 만나는 철도교통 요충지로 개발 압력이 높고 역 접근성과 환승 편의성 개선이 필요해 복합환승센터 건립과 주변 개발이 시급한 곳이다. 따라서 개발이 이루어질 경우 대곡역은 복합환승센터 구축으로 교통 편의성이 대폭 향상되고 역세권 중심으로 자족‧업무시설을 중점 배치하여 상업‧문화‧생활시설이 연계된 지식융합단지로 조성함으로써 수도권 서북부 지역의 중심으로 탈바꿈이 기대되는 지역이다.
셋째, 의왕 오전 왕곡지역: 과천 배후도시로 충분하다. GTX-C노선과 경수대로‧과천-봉담 간 도시고속화도로 등 연접한 부지에 산업기능 유치 잠재력이 높은 곳으로 난개발이 우려되어 계획적 개발이 요구되는 곳이다. 지구 내 친수공간이 풍부하여 정주 환경이 우수하고 인접한 과천 지식정보타운 등과 연계한 의료‧바이오 산업 유치에 유리하여 자족 기능 확보를 통한 수도권 남부의 새로운 직주근접 생활공간 조성이 전망된다.
넷째, 의정부 용현지역: 수도권 동북부 지역의 중심 의정부시 구시가지와 민락지구 중앙에 위치 한다. 군부대로 인해 양호한 입지 여건에도 불구하고 주변 도심과 단절되어 오랫동안 개발이 되지 못한 곳으로 주변에 개발 중인 법조타운과 기존 도심 등을 연계하여 통합생활권 조성이 필요한 지역이다. 특히, 지구 내 기존 도심에 부족한 문화‧체육‧자족 시설 등 보완을 통해 주변 도심과 연결이 강화되어 도시에 활력을 불어넣을 것으로 기대되는 지역이다.
교통 및 지구별 개발 방향
서울 서초구의 서리풀지구는 인근에 신분당선(청계산입구역), GTX-C(양재역), 신분당선, 3‧4호선과 연결되는 대중 교통망을 구축하고 신분당선 추가 역 신설 검토 등 환승 체계 및 도로망 연계도 추진할 계획이다. 또한 인근에 경부고속도로, 강남순환 도시고속도로, 분당 내곡 도시고속도로 등 지역간 이동이 편리한 곳이다.
특히, 고양 대곡역세권 지구는 GTX-A(‘24년 말 개통 예정), 3호선, 경의 중앙선, 서해선, 교외선(’24년 말 개통 예정) 등 5개 노선이 만나는 철도교통 요충지로 GTX-A 펜타 역세권의 이점을 적극 활용할 수 있도록 복합환승센터를 구축하고 주변 지역 도로 혼잡 해소 방안 마련을 위해 자유로‧외곽순환도로‧서울문산고속도로 등과 연계를 추진한다.
또한 의왕 오전 왕곡지구는 GTX-C노선, 경수대로‧과천-봉담 간 도시고속화도로에 연접한 부지이며 동탄~인덕원선과 연계를 강화하여 추가 역 신설 등 철도 이용 접근성을 제고하고 분리된 사업지구 간 연결 체계 구축할 예정이다.
의정부 용현지역은 GTX-C노선 의정부역이 서축 근거리에 위치하며 의정부-서울 동부간선도로가 동측 근거리에 위치하여 교통이 편리한 지역이다. 뿐만 아니라 구체적인 지구별 개발 방향은 입지 특성, 지자체별 특화계획, 주변 지역과 연계개발 효과 등을 고려하여 지방자치단체, 전문가 등과 충분한 논의를 거쳐 지구 지정과 지구계획 수립할 때까지 마련할 계획이라고 한다.
이번 정부가 발표한 신규택지는 지구지정 전(前) 보상조사 착수, 지구계획 수립 조기화 등 행정절차를 단축하고, 필요시 일부 원형지 공급도 추진하여 ’26년 상반기 지구 지정, ’29년 첫 분양, ’31년 첫 입주를 목표로 주택공급 기간을 최대한 단축할 계획이다.
또한 지구 및 주변 지역은 일정 면적 초과 토지취득 시 이용 목적을 명시하고 관할 시‧군‧구청장의 사전 허가가 필요한 토지거래 허가구역으로 즉시 지정하여 투기성 토지거래 등을 사전에 차단했다. 또한 지구 내 토지는 주민 등의 의견 청취 공고 즉시 개발행위 제한이 시행되어 건축물의 건축, 공작물 설치, 토지 형질변경, 토석 채취, 토지의 분할‧합병, 식재 등의 행위가 제한된다.
무주택자의 대처
지속되는 집값 불안과 공급 부족 문제를 해결하기 위해 정부가 수도권 개발제한구역을 해제하여 5만 가구를 건설하겠다고 밝혔다. 그 일환으로 서울의 서리풀지역을 비롯하여 수도권의 신규 택지 후보지 3곳을 발표한 것이다.
이번에 발표한 택지예정지구는 정부의 8‧8 부동산대책 후속 조치로 발표한 것으로 서울과 서울 경계로부터 약 10㎞ 이내 지역에 위치한다. 주택공급을 위한 서울 개발제한구역 해제는 이명박 정부 이후 12년 만이다.
개발제한구역 해제 효과가 단기 내에 나타나기는 어렵지만 중장기적으로 주택공급의 시그널을 줄 수 있다는 점에서 주택시장에 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 신규 택지 개발사업은 후보지 발표 후 공공주택지구 지정과 지구계획 수립, 토지 보상 등을 거쳐 입주까지 상당한 시간이 소요된다.
따라서 투기 근절과 속도감 있는 진행이 정책 실행의 최대 관건이 될 것이다. 이번에 공급되는 주택은 5만 가구로 수도권 연간 주택공급이 20만 가구 수준이고 3기 신도시가 총 30만 가구인 점을 감안하면 5만 가구는 큰 규모가 아니다. 그러나 위치가 매우 좋고 지상에 지장물이 거의 없어 사업 속도가 생각보다 빨리 추진될 수도 있다.
특히, 서울의 경우 젊은 사람들과 신혼부부 중심의 장기전세주택 1.1만 가구를 제외하면 일반분양은 그리 많지 않다. 따라서 젊은 층과 예비 신혼부부는 청약통장을 잘 관리하고 서초구의 서리풀지역의 분양을 기다려볼 만하다.
만약 이번 발표지역 당첨이 어렵다면 3기 신도시가 기다리고 있어 그쪽으로 관심을 돌려도 된다. 왜냐하면 이렇게 공공이 택지를 개발‧공급하는 지역은 모두 분양가상한제가 적용되어 시세보다 낮은 가격으로 주택이 공급되기 때문이다.
최근 대출이 막히고 시장금리가 올라가는 상황에서 무주택자들은 잠시 기다리는 시간을 갖고 신도시를 기다려야 한다. 그런데 젊은 층과 예비 신혼부부가 아닌 3040세대라면 3기 신도시와 도심지의 정비사업(재건축‧재개발사업)지역 일반분양분을 노려보면 좋겠다.
또한 ’27년 12월까지 수도권은 60㎡ 이하, 6억원 미만 비아파트를 매입하여 임대주택으로 등록하는 경우 주택 수에 들어가지 않고 무주택자는 청약통장도 불이익 없이 사용할 수 있어 개발이 가능한(소규모정비사업이나 모아주택 등) 지역을 투자하는 것도 내 집 마련의 한 방법이 될 수 있다.
마지막으로 5060세대의 무주택자라면 3기 신도시 분양을 노려보는 것이 좋겠다. 또한 주택이 있는 이전 수요는 대출 규제 등으로 주택가격이 보합 내지는 하락하는 시기에 이전하는 것이 좋다. 왜냐하면 금융당국이 대출을 풀어주거나 금리가 인하되면 주택가격은 상승할 수 있다.
여기에 ’21년 8월부터 금리가 인상되면서 서울‧수도권지역은 인허가 물량 등이 대폭 감소하여 ’26년 이후부터는 입주 물량 감소로 주택가격이 상승할 수 있기 때문이다. 이러한 시기에 개발제한구역을 해제해서 5만 가구의 주택을 공급하겠다는 정부의 정책은 매우 바람직한 정책이다.
개발제한구역의 해제 의미
개발제한구역 해제는 그동안 국토교통부의 광역도시계획수립 지침에 따라 국가 주도 사업 등 예외적인 경우에만 허용됐다. 뿐만 아니라 환경평가 상위 1, 2등급인 개발제한구역은 아예 해제 대상에서 제외된 상태였다. 이렇다 보니 수도권은 집중화를 방지한다는 차원에서 해제가 이루어지지 않았으며 비수도권 지역은 개발 제한이 기업투자 유치 등에 애를 먹여 지방에 첨단산업단지를 세우려고 해도 무산되는 경우가 많았다.
또한 대도시 주변 지역의 개발제한구역 내 농지 등 토지를 과도하게 규제하면 이용 가능한 토지가 부족하게 되므로 공장과 주택 등 조성을 위한 부지 공급이 줄고 결국 부동산가격을 밀어 올리는 요인이 되기도 했다. 따라서 적절한 규모의 개발제한구역 해제는 토지 공급을 원활하게 하는 촉매 역할을 해 향후 주택시장의 안정과 산업 발전에 도움이 될 수 있다.
수십 년간 이어진 일률적 규제로 개인의 재산권이 과도하게 침해되고 있다는 지적도 있지만 이제는 개발제한구역을 지정할 때의 목적과 달리 지상에 녹지가 없거나 전혀 다른 용도로 사용하고 있는 도시 주변의 전답 등 농지와 훼손된 임야의 경우는 이제 해제하는 것이 바람직하다. 분명 개발제한구역 내 부동산은 개인의 재산권을 일부 제한하는 특별한 희생임에도 불구하고 보상을 하지 않는 것은 독일법상 유사 수용권적 침해에 해당되기에 보상을 하지 못할 바에야 해제하라는 말이다.
이번에 정부가 서울과 주변 지역의 주택공급을 위해 개발제한구역을 일부 해제하는 것은 바로 그 지정 목적과 달리 효용성이 떨어지는 지역을 개발하여 효용성을 높인다는 측면에서 의미가 있으며 환영할 만한 일이다. 사실 개발제한구역은 우리 미래 세대에게 남겨줄 마지막 자산이다.
그래서 이번에 해제하는 지역은 엄격한 기준과 심사를 통해 개발해야 할 것이며 그 결과도 미래세대를 위해 사용되어야 할 것이다. 또 개발제한구역이 해제되면 인근지역의 부동산가격 상승과 투기가 발생할 수 있어 해당지역의 토지거래 허가구역 지정 외에도 수시로 부동산가격 동향을 모니터링하고 대책도 강구되어야 한다.
[프로필] 권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수
•(현)(사)한국부동산융복합학회 회장, (사)대한부동산학회 명예회장
•(현)한국경제평론가협회 부회장
•(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원
•(현)국토교통부 주택공급혁신위원회 위원
•(현)국토교통부 성과관리평가위원회 위원
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