(조세금융신문=권대중 한성대학교 일반대학원 석좌교수) 정부 이기는 시장은 없다, 시장 이기는 정부도 없다

 

이재명 대통령이 강한 부동산 메시지를 연달아 내놓고 있다. 그중에서도 가장 널리 회자된 문장이 바로 “정부 이기는 시장은 없다”다. 시장 이기는 정책도 없다. 오래된 냉소를 되받아친 표현일 것이다. 그러나 부동산시장을 오래 봐온 사람일수록 이 문장을 항상 곱씹는다. 부동산 정책에서 정부와 시장은 승패를 겨루는 상대가 아니다. 둘은 싸움의 대상이 아니라 조율의 대상이다. 정부가 시장을 꺾겠다고 나서면 시장은 굴복하지 않고 왜곡된다. 거래를 멈추고 관망하거나, 매물을 잠그고 버티거나, 증여하거나, 우회투자를 선택하거나 아니면 지역을 이동하는 등 투자의 트렌드가 바뀌고 돈의 흐름을 바꾼다.

 

반대로 시장에만 맡겨두면 투기와 불로소득이 판을 치고, 결국 집 없는 사람의 주거비가 먼저 오른다. 그래서 정부의 역할은 ‘승리’가 아니라 ‘균형’이다. “정부 이기는 시장은 없다”는 말은 통쾌할 수 있으나, 정책 언어로는 위험하다. 시장을 상대로 전투를 선언하는 순간, 정책은 목적을 잃고 전투 수단만 남게 된다. 규제가 ‘정치적 의지’의 상징이 되는 순간, 시장은 ‘정책의 방향’이 아니라 ‘다음 규제의 강도’만 계산한다.

 

시장을 죽이는 정책이 아니라 살리는 정책을

 

이재명 정부의 문제의식, 즉 자산 양극화와 투기 억제를 더 이상 방치할 수 없다는 판단에는 공감할 대목이 있다. 서울 강남 3구와 한강 벨트를 끼고 있는 지역들의 부동산 가격은 급등하여 청년과 무주택자들에게 좌절을 주고 있는 것은 사실이다. 다만 목표가 옳다고 수단까지 자동으로 옳아지지는 않는다. “정부가 이긴다”는 메시지가 강해질수록 시장은 ‘규제의 칼’만 보게 된다.

 

그래서 정부가 부동산시장을 “이기겠다”는 언어를 쓰기 시작하면 시장은 이를 ‘정상화’가 아니라 ‘통제’로 ‘규제’로 이해한다. 이때부터 부동산시장은 매도자와 매수자의 행동이 바뀐다. 매도자는 계산을 빨리한다. 양도세·보유세 논의가 커지고 공정시장가액비율이나 공시가격 현실화 말이 나오는 순간, “지금 팔아야 하나, 아니면 이번 정부 끝까지 버텨야 하나?”, “지금 파는 게 이득일까? 아니면 버티는 것이 이득일까?” 계산부터 한다.

 

매도자의 머릿속이 복잡해진다. 그리고 매수자는 더 오래 관망한다. 지금 당장 가격이 아니라 규제의 다음 문장을 기다린다. 어떤 규제가 나올까? 그리고 가격은 얼마나 하락할까? 처음에는 시장의 거래는 적어지고 현금 여력이 있는 일부만 급매를 중심으로 거래된다.

 

결국 실수요는 정부의 저리융자 등 지원책 없이는 거래 밖으로 밀려난다. 정부의 지원 없는 정책은 결국 명분은 살아 있지만 시장의 기능이 죽어가는 구조다. 규제의 칼로는 당장 환자의 열을 내릴 수는 있어도 근본적 병을 고치거나 체질을 바꾸기는 어렵다.

 

시장이 바뀌려면 예측할 수 있는 규칙과 실수요자에게 맞는 금융 구조 그리고 공급이 실제로 움직인다는 신뢰와 믿음을 주는 정책이 필요하다. 그래서 정부는 시장을 죽이는 정책이 아니라 살리는 정책으로 바꿔야 한다.

 

세금은 충격이 아니라 습관을 바꾸는 것

 

이재명 대통령은 X에서 ”1주택도 1주택 나름... 만약 세제를 손보게 된다면 비거주용과 거주용을 달리 취급해야 공정하지 않을까요? 그리고 다주택은 물론 주택도 주거용 아닌 투자, 투기용이라면 장기 보유했다고 세금 감면은 이상해 보입니다. 장특공제 제도가 매물을 막고 투기를 조장하는 꼴이지요.“ 말은 맞는 듯하다.

 

그런데 대통령의 말 한마디 한마디는 매우 강하다. 연일 내놓는 단어들이 당장 고치고 시행될 것 같은 분위기로 시장을 위협하면 시장은 위축되고 왜곡된다. 정책은 ‘강하게’가 아니라 ‘정확하게’로 써야 한다.

 

예컨대 시장에서 오래전부터 나오던 얘기 중 하나가 바로 거래세(취득세·양도세)를 낮추고 보유세를 장기적으로 올리자는 말은 여전히 유효하다. 문제는 거래세·보유세를 동시에 올리거나 한쪽만 올려도 팔 사람도, 살 사람도 모두 줄어든다. 그 결과 가격 안정이 아니라 거래 절벽이 온다. 그러나 시장은 멈춰도, 주거 수요는 사라지지 않는다. 잠시 숨죽여 대기할 뿐이다.

 

 

결국 그 영향은 수요의 밑바닥인 임대차 시장부터 흔들린다. 보유세도 마찬가지다. ‘올릴 것이냐 말 것이냐’의 이분법이 아니라, 누구에게 어떤 속도로 올릴 것인지 구체적 설계부터 해야 한다. 이재명 대통령 말처럼 비거주 장기 보유 1주택자도 여러 사정이 있을 것이다. 돈은 없는데 집값은 계속 올라가고 시간이 지나면 더 올라갈 것 같아 전세나 융자를 받고 집을 장만했다가 여유가 될 때 입주하려는 사람들은 투기용은 아니다.

 

하지만 살려고 했다가 거주하지 않고 가격이 오른 다음 매도하여 매각 차익이 큰 경우에 상황은 다르다. 따라서 상황에 따라 과세를 달리하는 것도 고려해 봐야 한다. 또한 장기 보유 1주택 고령층에겐 납부 유예 뿐만 아니라 소득이 없는 사람들에게는 감면도 고려하고, 고가주택·다주택에는 지금보다 더 강화된 누진 방식도 고려해 봐야 한다.

 

물론 1~2가구를 임대하여 살아가는 생계형 다주택자 즉, 월세로 살아가는 다주택자에게는 오히려 세제 완화를 통하여 주거 안정에 도움을 줄 수 있어야 한다. 이들은 대부분 비아파트 부분이거나 소형주택을 가지고 있을 것이다.

 

세금은 ‘충격’으로 먹이는 약이 아니라 ‘습관’을 바꾸는 처방이어야 한다. 왜냐하면 잘못 시행하면 조세 전가가 나타날 수 있으며 잘못하면 조세 반발이 나타날 수 있기 때문이다. 또한 한번 정하면 지속성이 있기 때문이다.

 

주택 소유의 수평 이동도 중요하지만 양적 증가가 필요한 시기

 

지금 정책의 필요점은 ‘규제냐 아니냐’가 아니라 규제의 조합이다. 세제 압박, 대출 규제, 거래 규제가 동시에 강해지면 시장은 잠깐 조용해진다. 그러나 그 조용함은 안정이 아니라 거래절벽일 때가 많다.

 

예컨대 다주택자 매물을 시장에 내놓게 만드는 신호가 나와도 매수 쪽에 주택담보대출이 최대 6억 원 수준으로 묶이고 고가 구간은 더 줄어드는 구조라면 실수요의 손발이 먼저 묶인다. “매물은 늘었는데 거래는 안 된다”는 상황이 생긴다. 그러면 시장은 ‘조정’이 아니라 ‘정지’가 된다.

 

토지거래허가구역처럼 실거주 요건을 강하게 규제하는 장치가 넓게 적용될수록 매물은 늘어나도 거래는 어렵다. 매수자는 실거주를 해야 하기 때문에 기존 세입자를 내보내야 하는데, 세입자는 계약갱신청구권을 쓰면 버틸 수 있다.

 

매도자는 “세입자 내보내고 팔겠다”는 말을 쉽게 꺼내지 못한다. 그래서 정부도 강남 3구와 용산은 4개월, 기타 지역은 6개월로 하고 세입자가 더 살겠다면 2년까지 입주를 유예하는 유연성을 보였지만 결국 시간이 지나면 매물 잠김이 심화되면서 규제가 서로 맞물려 부작용이 나타날 수 있다.

 

가장 큰 문제는 임대차 시장이다. 매매 물건이 나와도 금융 구조가 막히면 전세 수요가 매매로 넘어가야 그 물건이 임대차 시장에 나오는데 그렇지 못하면 가뜩이나 서울과 수도권은 올해부터 신규 입주 물량이 급격히 줄어드는 상황에서 전월세 공급이 줄어들어 가격상승 압력을 받을 수밖에 없다.

 

대통령은 “전세 수요가 매매 수요로 넘어가면 그만큼 전세 수요가 줄어들어 전세시장이 안정될 것이다”라고 주장하지만 이것은 수평 이동으로 양적 공급 없이는 시장이 안정될 수 없다. 특히, 서울의 경우 결혼 등으로 1~2인 가구가 꾸준히 증가하여 수요는 늘어난다.

 

국가데이터에 따르면 2024년 전국 결혼 건수 222,412건 중 서울이 42,471건이었다. 이혼 건수도 많다. 전국 91,151건 중 서울이 12,154건으로 모두 주택이 필요한 수치다. 그러니 수평 이동도 중요하지만 양적 증가가 절실한 상황이다.

 

다주택자 규제는 선별적으로

 

정부가 주택공급 확대를 말하면서 공급의 엔진을 식히는 일이 반복되면 시장은 정부의 주택공급 약속을 믿지 않는다. 부동산시장은 정부를 신뢰하고 믿을 때 그 효과가 증대된다.

 

깊은 고민 없이 무조건 다주택을 규제하는 것은 시장 위험이 크다. 물론 강남 등 누구나 선호하는 지역에 고가 아파트를 가지고 있는 다주택자는 규제하는 것이 옳다. 하지만 가격도 오르지 않고 재개발ㆍ재건축지역도 아닌 곳에 소유하고 있는 생계형 다주택자는 보호되어야 한다.

 

이들 대부분은 다세대·연립·도시형생활주택·오피스텔 같은 소형 평형의 서민주택을 보유하고 있는 경우가 많다. 이런 서민주택의 실거주자들은 다주택자가 집을 내놓는다고 해도 구매력이 없다. 누가 소형 비아파트를 구입하겠는가?

 

구입하는 순간 토지거래허가구역에서는 실거주해야 하며 주택청약가점에서 무주택기간이 없어지면서 청약 기회도 실종된다. 결국 물건을 내놔도 물량을 받을 대상이 없다는 말이다. 그래서 무조건 다주택자라고 규제하면 자칫 서민 대상 임대차 시장이 무너질 수 있다.

 

공급의 통로를 묶어놓고 규제만 강화하면 결국 시장은 ‘똘똘한 한 채’로 더 쏠린다. 이는 양극화를 더 키우는 결과로 이어진다. 그래서 정부가 다주택자를 압박하는 것은 양극화를 막고 불로소득을 막으면서 단기 주택공급 효과의 3마리 토끼를 잡는 정책이라면 억울한 사람이 없도록 선별적 맞춤형 정책이 필요하다.

 

물론 대통령의 말처럼 노력의 대가 없이 주택가격이 상승하여 얻는 불로소득은 환수하고 이로 인한 양극화는 줄이는 것이 정부의 역할이며 책임이다.

 

임차인 보호가 우선이다

 

다주택자의 매물을 유도하는 것은 공급 확대처럼 보이지만, 사실 소유권 이동에 가깝다. 물론 단기적으로는 시장에 물건이 증가하기 때문에 내 집 마련을 기다리는 수요층에 단기 주택 공급 효과는 있다. 그러나 근본적으로 양적 공급이 늘어나지 않으면 결국 전월세 수요를 흡수하지 못해 가격은 오른다.

 

즉, 다주택자가 주택을 매도해야 하는 것은 맞다. 왜 다주택이 필요한가? 하지만 정부는 단기적 양적 공급을 동시에 하지 못하면 “아랫돌 빼서 윗돌 박는 식”이라는 말이 나올 수 있다. 그래서 단기 처방만이 아니라, 임대차를 흔들지 않으면서 실수요자의 매수 전환을 가능하게 하는 연결고리가 필요하다.

 

결국 전세가 오르면 월세 전환이 빨라지고, 월세가 오르면 서민 가계는 더 어려워진다. 여기에 보유세 인상 논의까지 겹치면 조세 전가가 일어난다. 임대인은 세금이 오르는 만큼 임대료를 인상하기 때문이다. 전세 물량이 부족한 상황에서는 임대인 우위 시장이 형성되어 임차인이 협상력을 갖기도 어렵다.

 

그래서 규제를 강하게 하면 할수록 서민 주거는 더 불안해진다. 이것이 지금 정부가 경계해야 할 점이다. 임대차 시장 안정책도 규제만으로는 부족하다는 말이다. 전세대출을 한꺼번에 규제하면 갭 투기는 막을 수 있어도 무주택 실수요까지 함께 어려워진다. 전세대출은 투기 차단과 거주 지원을 분리해서 추진해야 한다.

 

동시에 전세 사기와 역전세 위험이 남아 있는 만큼, 전세보증금 일부를 예치하는 에스크로 제도 도입도 고려해야 한다. 전세시장 불안은 매매시장도 불안해 지지만 결국 서민 주거 불안으로 이어진다. 그래서 금융 규제 속에서도 세심한 배려 속에 분리 규제가 필요한 이유다.

 

투기성 대출은 막고, 생애최초 주택 구입자 또는 신혼부부처럼 집이 필요한 사람들이 주택을 구입하거나 전세를 얻는 데 어려움이 없도록 그리고 집 없는 서민들이 전세를 얻을 수 있도록 길을 열어줘야 한다.

 

또한 단기주택공급이 가능한 비아파트 부분의 공급 확대를 위해 일정 면적 이하(60㎡ 이하) 주택은 주택 수에서 배제하는 등 공급을 만드는 건설 금융 등도 지원되어야 한다. 뿐만 아니라 도심지에서 주택공급을 담당하는 정비사업(재개발ㆍ재건축 등) 이주비를 일률적 상한으로 묶어두면 도심 주택공급이 지연되는 만큼, 지역별, 가격별 차등 적용하는 등 맞춤형 정책이 필요하다.

 

공급은 외치면서 정비사업 막으면 공급은 공염불

 

지난해 9.7 대책과 금년 1월 1.29 대책처럼 정부가 중장기 주택공급 목표를 내놓는 것은 필요하다. 다만 착공 목표와 입주 물량은 다르다는 것을 잊어선 안 된다. 시장은 몇 년 뒤 공급되는 몇만 호보다 지금 당장 입주 물량을 어떻게 만들어 나갈 것인가도 고민해야 하기 때문이다.

 

시장은 거짓말을 하지 않는다. 당장 들어갈 입주 물량이 없으면 매매도 전세도 모두 가격은 오른다. 특히 도심 주택공급의 핵심은 재건축·재개발 같은 정비사업인데 정비사업은 주민 동의만 받는데 보통 3~4년이 소요되며 행정절차도 5~7년 정도 소요되어 10년 이상 소요되는 장기 레이스 사업이다.

 

여기에 여러 심의 절차 과정마다 공공기여나 기부채납 등으로 발목을 잡는 등 요구사항이 많아져 사업은 늦어진다. 특히, 요즘처럼 주택가격을 안정시키기 위한 정부의 대출 규제가 결국 정비사업 이주비 대출까지 영향을 미치면 사업은 더 지연될 수밖에 없다.

 

기본적으로 이주비 대출이 부족하면 건설사가 추가 이주비를 대여하는 형태도 있다. 그러나 요즘처럼 건설시장이 어려운 상황에서 건설사가 이주비를 무상으로 대여하지는 않는다. 결국 금융비용 급증은 건축비 상승이나 토지등소유자인 조합원들에게 분담금으로 돌아온다.

 

정비사업을 둘러싼 정치권 공방도 본질을 비켜가고 있다. 분명한 것은 토지등소유자의 동의를 받는 것도 힘든데 동의를 받고, 조합인가를 득하더라도 사업성 부족, 인허가 지연, 공공기여 부담, 초기 용역비 조달, 이주비 조달 등이 겹치면 어느 조합이든 속도를 내기 어렵다. 그래서 정부와 여야를 떠나 주택공급과 서민 주거환경개선 등을 위해 필요한 제도 보완과 지원이 필요한 시기이다.

 

예를 들면 재건축사업은 토지등소유자 70% 동의로 조합인가를 받지만 재개발사업은 75%의 동의를 받아야 한다. 재건축사업 지역보다 재개발사업 지역의 소유자에게 동의를 받는 것이 더 어려운데 오히려 동의율을 더 받아야 하는 것은 형평에 맞지 않는다. 뿐만 아니라 추진위원회 단계의 비용 지원과 행정 지원을 넓히고, 재건축 안전진단에 대한 주민들의 부담을 낮출 필요가 있다.

 

또한 도시계획 수립 단계에서는 주민들을 대변할 도시계획업체의 참여를 확대하고 공공기여 산정의 합리성과 사업성 보정 장치도 필요하다. 특히, 서울의 경우 전체가 투기과열지구로 재건축사업은 조합인가 이후 재개발사업은 관리처분 이후 소유권 이전이 되지 않는다. 즉, 지위양도가 금지된다.

 

그러나 재건축도 같은 정비사업인데 조합이 아닌 관리처분 이후 지위양도를 금지하는 것이 타당하며 그래야 이주를 계획하는 사람들이 주택을 매도할 수 있으며 거래도 활성화될 수 있다.

 

부동산 정책을 승리가 아니라 신뢰를

 

부동산 정책의 성패는 말의 강도가 아니라 시장을 이해하고 시장이 무엇을 원하는지 시장에 순응하는 것이 먼저다. 계획은 좋은데 실천이 부족하거나 없으면 계획은 계획일 뿐이다. 그래서 정책과 시장은 싸움의 대상이 아니라 균형과 조화의 대상이다.

 

정부가 시장과 싸우겠다고 나서는 순간 시장은 협조 대신 회피로 답하고 그 피해는 실수요자에게 먼저 찾아온다. 이제는 언어부터 바꿔야 한다. 규제는 핀셋처럼 정교하게, 공급은 말이 아니라 실행으로, 금융은 실수요자 중심으로 다시 구성되어야 한다.

 

세제도 단발성 충격이 아니라 예측 가능한 로드맵이 필요하다. 대통령이 시장에 공포를 주는 정책은 잠깐 먹힐 수 있어도 오래가지 못한다. 소통 방식도 바뀌어야 한다.

 

시장에 필요한 것은 압박의 빈도가 아니라 규칙의 선명함과 실천 방법이다. 대통령이 SNS로 연일 채찍을 들기보다 관련 부처장관 등 관계자들의 적극적 행정이 필요한 시기다. 세제ㆍ금융ㆍ공급의 로드맵을 한 장의 시간표로 제시하되 억울하거나 피해를 보는 국민이 없도록 면밀히 검토하여 맞춤형 정책을 만들어야 한다.

 

정책은 구호가 아니라 신뢰의 축이다. 방향은 분명히 하되 속도와 순서는 시장이 감당할 만큼 조절되어야 한다. 정부의 목적은 부동산시장에 대한 승리가 아니라 국민이 정부를 믿고 따라올 수 있도록 신뢰를 구축하는 것이다.

 

규제의 칼만으로 집값을 잡을 수는 없다. 대통령의 말처럼 불로소득은 환수하고 양극화를 줄이면서 공평하고 공정한 주택시장을 만들어 가야 한다.

 

 

[프로필] 권대중 한성대학교 일반대학원 석좌교수
•(현)㈔한국부동산융복합학회 회장
•(현)한국부동산융복합연구원 원장
•(현)㈔대한부동산학회 명예회장
•(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원· 국토교통부 자체성과평가위원회 위원·LH기술평가 위원회·경영투자심사위원회 위원·서초구,
용산구 분양가심의위원회 위원

 

 

[조세금융신문(tfmedia.co.kr), 무단전재 및 재배포 금지]