(조세금융신문=고승주 기자) 중앙독점 개발사업의 부작용을 없애려면 지자체에 인허가‧사업계획 등 이행 권한을 이양해야 한다는 정책 제안이 나왔다.
균형개발을 하려면 각 지역 특성과 상황에 맞는 개발이 필요하지만, 중앙정부가 국가정책사업으로 지정해 인허가와 사업 시행 권한을 모두 가져가면서 지방의 요구가 잘 반영되지 않고 있다.
국가균형개발이란 큰 틀은 중앙정부가 그대로 유지하되 어떻게 개발내용을 채워 넣을 지는 각 지역이 정할 수 있도록 인허가권과 재원을 배치해야 할 필요성이 커지고 있다.
송두한 GH 도시주택연구소장은 12일 국회의원회관 제3세미나실에서 개최된 ‘개발권한 지방이양을 위한 국회토론회’에서 “공공주택지구 조성사업 인허가 권한을 지자체로 전면이관하여 사업승인 단계에서 국가 정책 수행과 지역 여건을 고려해 조율할 수 있도록 권한을 나눠야 한다”고 전했다.
중앙정부는 국가 단위의 주택정책수립, 개별사업시행지침 등 제도적 운영 관리에 주력하고 지역을 어떻게 채울지 구체적인 사업계획 수립과 시행은 지자체에 맡기자는 뜻이다.
송 연구소장은 만일 부동산 투기 방지 차원에서 중앙정부가 인허가권을 가질 필요가 있다면, 어디다 얼마나 할지(지구지정단계 인허가)는 국토부가 맡되 어떻게 세부 지역에 주택과 인프라를 조성할지(지구계획승인 인허가)는 는 광역지자체에 맡기도록 할 필요가 있다고도 전했다.
소규모 사업은 기초지자체가 인허가를 맡되 중규모 이상 사업은 관할 너머 주변 지역 교통사정에 영향을 미치니 중규모 이상 사업은 광역지자체에게 인허가 권한을 부여하는 게 타당하다고 밝혔다.
장기적으로 지역개발은 지역 도시계획에 맞춰 지역 사정에 맞게 중소규모로 개발하는 게 바람직하고 중앙 주도의 대규모 개발은 지양할 필요가 있다고 덧붙였다.
송 연구소장은 중앙정부의 개발사업 독점구조를 깨고 지자체에 권한을 부여해야 중앙정부와 지방 여건 간 서로 충돌하는 부분을 조율할 수 있는 여지가 생길 수 있다고 강조했다.
◇ 개발사업 독점한 중앙, 들러리가 된 지방
LH공사가 독점적 지위를 갖는 이유는 공공주택지구 조성사업 인허가 권한을 중앙이 차지할 수 있도록 했기 때문이다.
노무현 정부는 지역균형발전정책을 수립하면서 지역균형발전계획을 만들고 지역균형발전특별회계를 만들고 도시개발권한을 시도지사에게 넘겨줬다.
그런데 이명박 정부 출범 후 만든 공공주택특별법(구 보금자리주택특별법)에서는 30만㎡ 이하 규모 사업은 시도지사 소관에 두었지만, 시행령에 중앙정부가 얼마든지 사업 권한을 가져갈수록 뒷문을 열었다.
정부가 국가정책사업(공공주택지구)으로 지정하고 LH에 지구조성사업과 공공주택건설사업을 모두 맡기면 지구지정 및 지구사업계획을 모두 중앙이 가져가는 식이다.
이 예외 조항은 말만 예외일 뿐 사실상 주된 조항으로 작동하고 있다.
최근 4년간 신규지정면적 2200만평 가운데 LH사업은 80%에 달하며, 국토부는 이 LH사업 90%의 인허가를 풀어줬다.
LH사업 중 공공주택지구는 77%에 달했다.
지역 비중으로 보면 수도권 시행자 중 LH 사업비중은 90%, 비수도권은 59%에 달했다.
LH에 대한 예비타당성 조사 면제는 더욱더 공공개발사업 독점구조를 더욱 심화시키고, 지방을 들러리 수준에 불과하게 했다.
공공주택지구 지정을 하면 LH는 예비타당성을 면제받고 바로 지구사업에 뛰어들 수 있었지만, 지방공사는 1년이 넘게 걸리는 예비타당성 조사를 반드시 받아야 한다. 달리기를 하는 데 지방공사는 한 바퀴 뒤에서 뛰어야 하는 상황에 놓인 셈이다.
지분구조도 균형이 깨져 있다.
3기 신도시의 경우 LH가 5개 지구 중소규모 공공주택지구 사업까지 계획 수립, 기본 설계, 인허가 업무까지 싹쓸이하고 있는데 지자체와 지방공사가 참여하고 있긴 하지만, 지자체는 인허가 권한은커녕 사업지분도 없고, 지방공사가 사업지분 참여를 하고 있긴 하지만 10~35%대에 불과하다.
국토부가 인허가를 내주고 LH가 사업시행 및 개발이익을 가져가는 독점구조가 공고화되면서 순살아파트, LH직원 투기 의혹, LH전관 비리의혹 등 LH의 부패가 그대로 주거정책 리스크로 이어지는 부작용을 낳았다.
그러면서 정작 추진돼야 할 주민기업 이주대책, 주민편익 공공시설, 광역교통대책 등 지역 살리기 프로젝트는 뒷전으로 내몰리고, 지차체는 토지매입 및 설치, 지역주민 민원 등 개발사업으로 인한 부담만 안게 됐다.
아무리 썩어도 대체재가 없는 LH 독점은 건전한 지방개발을 위해 반드시 개선해야 할 핵심 사안인 것이다.
◇ 지역 숨통 틔우기 위한 권한‧재정 지방이양
이러한 부작용을 없애기 위해 프랑스, 독일, 일본 등 주요국에서는 행정권한(인허가권)을 중앙에서 지방으로 이양하고 재정, 공간정책 수립 및 집행계획도 지방에서 관여할 수 있도록 했다.
송 연구소장은 한국도 인허가 및 사업시행 권한을 지방에 이양하는 것이 필수적이며, 국토 개발 사업에 공정한 경쟁구조가 들어 와야 한다고 강조했다.
일부 사업에 대해 지방참여 비율을 과반수로 늘리거나 LH와 지방공사간 경쟁을 유도하기 위해 유사 권역별 전담 시행지구를 분담하는 식이다.
그러려면 재원이 필요한 데 송 연구소장은 이와 관련해 주택도시기금법을 고칠 필요가 있다고 전했다.
공공임대주택 건설 시 시행사는 주택도시기금을 지원받는다.
LH는 지원금으로 자본금 쌓는데 지방공사는 지자체를 거쳐서 보조금 형태로 들어가기에 자본금 계정에 돈이 들어가지 않는다.
결국 지방공사의 밑천을 다지려면 LH와 동일하게 주택도시기금을 자본금에 쌓을 수 있어야 한다.
지난 7월 허종식 더불어민주당 의원이 이러한 내용의 주택도시기금법 개정안을 발의했는데 허 의원에 따르면, 법안 통과시 서울주택도시공사는 9%. 경기주택도시공사는 9%, 인천도시공사는 4%의 부채비율 감소 효과가 있다고 분석한 바 있다.
◇ 지역엔 ‘찔끔’ 개발이익…재투자 제도 정비
송 연구소장은 사업하고 나서 남는 개발이익을 지역 재투자에 쓸 수 있도록 하는 제도 개선이 필요하다고도 덧붙였다.
현행 제도로도 지역에 개발이익을 나눠주긴 하지만, 사실상 찔금 분할에 그친다.
개발이익환수법 상 공공부문 개발이익으로 둘 수 있는 사업이익은 12.5% 정도인데, 그 개발이익을 산출하는 방식조차 실제 매매차익이 아니라 감정평가액으로 대체하고 있다.
그나마도 이 12.5%조차 반절은 국가균형발전특별회계에 들어가기 때문에 실제 지자체가 받는 개발이익은 개발이익환수법 내 6.25%에 불과하다.
경기도가 이러한 불합리를 막기 위해 2021년 10월 개발이익 도민환원기금 설치 운용 조례를 만들어서 공공개발 이익을 도민을 위한 사업에 쓸 수 있도록 했지만, 이마저도 완전하진 않다.
경기도 산하 지방공기업에만 적용가능하고, 경기도 내 사업을 하더라도 LH나 타 공공기관이 하는 사업은 적용되지 않기 때문이다. 이를 전국 단위로 확산하려면 결국 법을 바꾸어야 한다.
송 연구소장은 개발제한구역 해제권한을 수도권으로 확대하고 개발제한구역 보전 부담금을 지차체 세수로 전환할 것도 제안했다.
지난 3월 정부는 중앙권한 지방이양 추진계획을 통해 비수도권의 100만㎡ 이내까지는 개발제한구역 해제 권한을 시도지사에 두었다.
수도권에는 적용하지 않아 역차별 및 지방분권을 위한 권한 지방이양의 기본 취지가 퇴색되는 결과를 초래한다. 지난 6월 한준호 더불어민주당 의원이 관련 법안을 발의한 상태다.
송 연구소장은 개발제한구역 해제물량의 10~20%(면적기준)는 의무적으로 개발제한구역 훼손지 복구 및 개발제한구역 보전 부담금으로 돌리자는 제언도 건넸다.
특별회계 말고 지자체 세수로 들어와야 환경보전 등 지역살리기 자금이 될 수 있다는 이유에서다.
송 연구위원은 보전부담금은 지역균형발전특별회계에 들어가서 지역 내 재투자로 오지 못하고 있는데, 이를 개발제한구역 복구사업에 쓸 수 있도록 하여 지역 내 재투자 효과를 확보할 필요가 있다고 강조했다.
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