(조세금융신문=고승주 기자) 최근 미국이 시행한 반덤핑관세‧상계관세 개정 규정에 대해 교역 불확실성이 낮아지지 않았다는 전문가 분석이 나왔다.
박주현 법무법인 율촌 변호사는 23일 오전 국회 진선미 의원이 개최한 ‘美대선 이후 국제경제 환경 변화 가능성과 한국경제에 미칠 영향’ 세미나에서 “미국 상무부 개정 규정은 특별시장상황 반덤핑관세에 대해 상황 판단, 침해 판단에 있어 과도한 재량권을 부여하고 있으며, 과도한 재량권으로 개정 규정에 대한 예측가능성을 어렵게 하고 있다”라고 전했다.
미국은 특별시장상황 관련 반덤핑관세, 수출보조금 관련 상계관세를 통해 자국 내 무역불공정을 해소하고 있다.
하지만 이 과정에서 한국산 철강에 무리한 반덤핑 적용을 하고, 다른 국가와도 분쟁을 일으켰다.
미 상무부는 이러한 분쟁과 상무부 관행 등을 감안해 새로운 개정 규정을 만들었지만, 새 규정 역시 특별시장상황 판단과 침해판정 단계에서 광범위한 재량권을 부여해 시장의 예측가능성을 떨어뜨리고 있다는 지적이 나오고 있다.
◇ 미국의 반덤핑 스트레스 테스트
미국은 오랫동안 자국산업보호와 무역적자 해소를 위해 관세장벽을 활용해왔다.
인위적이며 과도한 저가 수입품에 대해선 반덤핑관세(AD), 미국 수입국이 보조금‧규제 완화로 기업원가를 낮춰 가격경쟁력을 뒷받침해주는 경우 보조금 상계관세(CVD)를 매겼다.
다만, 반덤핑관세의 경우 무엇이 반덤핑상황인지를 판단해야 하는데 그것이 특별시장상황(Particular Market Situation, PMS) 판단이다.
원천은 WTO 반덤핑협정 2.2조인데, WTO 협정에는 특별시장상황이 발생한 경우 제3국 판매가격 또는 구성 가격을 적용하여 덤핑마진을 계산할 수 있다고 나와 있다. 그러나 특별시장상황에 대한 구체적인 정의를 하지 않아 다양한 해석 여지를 남겼다.
미국은 그 빈틈을 파고들었는데 2015년 오바마 행정부는 미국 무역특혜연장법(Trade Preferences Extension Act, TPEA) 제5장에 특별시장상황과 그 대처방안을 설정했다.
미 상무부는 2015년 무역특혜연장법 이전에는 '특별'이란 말처럼 대단히 제한적인 상황을 특별시장상황으로 판단했었다.
그러나 2015년 무역특혜연장법에서는 특별시장상황을 명료화하기보다 특별시장상황으로 해석될 여지를 넓혔다. 이는 미국이 경쟁교역국에 ‘코에 걸면 코걸이’식 무역규제를 하려는 것 아니냐는 우려를 샀다.
이러한 우려는 2017년 출범한 트럼프 행정부가 철강 반덤핑관세를 만지작거리면서 현실화되었는데, 당시 시장에선 가장 기세 좋게 범람하던 중국산 저가철강에 주목했다.
그런데 어째서인지 첫 적용 케이스는 한국이 되었고, 미국 상무부는 2017년 4월 한국산 유정용 강관 거래를 특별시장상황이라고 판단, 막대한 반덤핑관세를 매겼다.
왜 한국을 첫 타깃으로 잡았는지에 관해 명확한 사유가 밝혀지지 않았다.
미국이 설정한 반덤핑관세제도의 한계를 시험하기 위한 스트레스 테스트를 위해서인지, 아니면 중국보다 한국이 수월해서인지 의견이 분분했지만, 미국이 한국산 철강에 대해 꽤 모험적인 수를 썼다는 것에 대해서는 다수가 동의하고 있다.
미 상무부가 특별시장상황을 판단하려면 상대 원가와 우리 원가간 현격한 차이가 있음을 판단해야 한다. 그러려면 누구나 인정할 만한 객관적 근거로 입증되어야 한다.
한국 철강기업들은 미 상무부에 국내 시장 가격자료, 생산비용 관련 자료를 제출하면서 한국산 철강이 덤핑상품이 아니라는 점을 설득했으나, 미 상무부는 이러한 자료 대신 ‘독자적인 계산법’으로 정상가격을 ‘자의적으로 산출’, 고율의 반덤핑관세를 매겼다.
한국 철강기업들은 미 상무부가 충분한 증거없이 반덤핑상황을 설정했다며 소송을 제기했다.
미국 법원은 한국기업들의 주장을 수용했다. 2019년 미 국제무역법원(CIT) 파기 환송, 2022년 3월 연방순회항소법원 최종 승소 판결을 얻어냈다.
미 상무부는 2022년 한국산 강관 패소 후 1년 후인 2023년 3월 한미 철강 반덤핑관세 소송의 교훈을 감안해 특별시장상황, 반덤핑관세에 덧붙여 상계관세에 대한 보완입법에 나섰고, 2024년 4월 24일부로 새로운 개정 규정 시행에 나섰다.
그것이 이날 박 변호사가 소개한 ‘반덤핑 및 상계관세법의 관리를 통한 무역구제 집행의 개선 및 강화 규정’이다.
◇ 여전히 논란적인 특별시장상황
새 개정 규정에서는 그간 모호하고 미흡하다고 지적받았던 특별시장상황에 대한 판단, 특별시장상황 조사방법(피해정도 판단)이 자의적이란 지적에 따라 대대적인 명료화 작업에 나섰다.
유선 특별시장상황 여부를 판단할 때 고려해야 할 방법과 시기를 제시했으며, 특별시장상황 유형도 ‘판매 기반 특별시장상황(sales-based PMS)’과 ‘생산비용 기반 특별시장상황(cost-based PMS)’으로 나누었다.
그 세부적인 판단 지침은 아래와 같다.
판매기반 특별시장상황에는 ▲대상 상품에 대한 수출세 부과 ▲대상국에서의 대상 상품 수출 제한 ▲독점적 생산자에게 특별 지위 부여 ▲신규 진입자 진입을 까다롭게 하는 반경쟁 규정 시행 ▲정부의 직접적인 가격 통제 등을 두었다.
생산비용 기반 특별시장상황의 경우 ▲시장에서의 추정 원료가격, 시장원리 적용 국가의 원료가격 ▲대상국 또는 기타 국의 조치로 낮은 원료가격 생성 및 가격 왜곡 ▲미 상무부의 이전 또는 동일 조사 ‘일부분’에서 대상국의 동일 또는 유사 상품에 대한 앞선 결정 또는 결과(부분적 교전사례 있으면 또 때릴 수 있다는 뜻) ▲대상국의 재산(권리 포함), 환경, 인권, 노동 등 미국과 규제 비용이 같지 않거나 비효율적 경우 등이다.
둘 중 판매기반은 쉽지 않다. 시장 가격이란 게 대조는 가능하지만, 일률적으로 ‘높다 낮다’를 말하기가 어렵다. 시장가격은 국가간 유통상황, 임금수준, 경제상황, 워낙 다양한 요인이 있기에 일률적 비교가 어렵기 때문이다.
반면, 생산비용 기반은 원가 계산 영역이기에 원가자료를 수집해 계산하면 상대적으로 손쉽게 비교가 가능하다.
때문에 시장에선 판매기반보다 생산비용 기반 특별시장상황 적용이 벌어질 가능성이 클 수 있으며, 미 상무부 역시 판매기반에 대한 판단없이 생산비용 기반만으로 특별시장상황을 판단할 수 있다고 말하고 있기에 이러한 우려는 현실화될 가능성이다.
개정 규정에서 가장 섬찟한 부분은 특별시장상황 조사방법이다.
개정 규정에 따르면, 미 상무부는 특정시장상황에서 원가 및 가공, 기타 가공과정에서 생산비용을 정확하게 반영하지 않는 특별시장상황이 있다면, 미 상무부는 관세법 규정 계산법 외 다른 계산법 또는 그 어떠한 계산법도 사용할 수 있고, 자신들이 합리적인 방법론을 이용해 계산결과마저 조정할 수 있는 권한을 부여했다.
미 상무부가 생각하기에 합리적이라고 생각하는 방법이 있다면 어떠한 방법이든 사용할 수 있다는 우려마저 나온다(any other calculation methodology).
문제점은 그 합리적인 계산법이 뭔지, 그게 하나인지 복수인지 아니면 케이스마다 개별로 만들 수 있는 건지 알 수 없다는 점이다.
미국의 이러한 변화는 대단히 위협적이다. 적어도 과거 미국은 말 그대로 대단히 제한적으로 ‘특별한’ 상황을 가정해 특별시장상황을 엄격히 적용했었다.
그런데 최근의 미국은 특별시장상황에 대한 판단을 세부적으로 규정하면서도 특별시장상황 조사방법에 과도한 재량권을 두어 시장의 예측가능성을 낮추고 있다.
박 변호사는 “과거 한국 유정용 강관 소송 당시 승소할 수 있었던 이유는 미국이 자의적으로 특별시장상황을 계산해 무리한 과세를 했기 때문”이라며 “올해 4월 개정 규정은 미 상무부에 특별시장상황 계산법에 과도한 재량권을 부여하고 있다”라고 전했다.
이어 “어느 나라나 자국산업보호를 추진하지만, 특별시장상황 계산법에 과도한 재량권을 부여한 것이 과연 타당하고 합리적인 것인지 향후 쟁점이 될 것”이라고 전망했다.
◇ 두 번째 스트레스 테스트
하나의 의문점은 미국의 이러한 법령개정동향은 그 대상이 무역상대국이 아니라 미국 사법에 대한 대응 같다는 점이다.
2017년 4월 한국산 철강 소송의 경우 미 상무부는 2015년 특별시장상황 관련 규정에 의해 대폭의 반덤핑관세를 매겼다. 그렇지만 원가 계산 과정에서 주관적 계산법을 이용해 객관적 설득력을 상실하는 결과를 가져왔다.
일각에선 미 상무부가 정말 무리수인 것을 모르고 하진 않았을 것이란 해석을 제기했었다. 일부러 모험적 제안을 던져놓고, 차후 이를 가다듬어가며, 사법부가 어느 정도까지 받아들이는지 판례와 전례를 쌓아가는 모양새라는 이유에서다.
미국 법제가 사례를 쌓아 체계를 만드는 불문법 체계, 판례법주의라는 점에서 더더욱 그러한 의심을 부추긴다.
이번 개정 규정에서는 반덤핑관세 관련 특별시장상황을 자세히 규정하면서도 미 상무부의 독자적 계산법 영역에 있어서는 그 계산법이 무엇인지는 밝히지 않지만, 계산법을 사용하는 것이 합법적이라는 근거규정을 설정해 추가적인 반덤핑관세 분쟁을 예고하고 있다.
박 변호사는 “이렇게 개정 규정을 만들었으니 언젠가 새 규정을 적용한 반덤핑관세 사례가 발생할 것”이라며 “미국의 주요 교역국으로 중국, 인도, 일본, 대만, 한국 정도가 있는데 현재 중국에 대한 견제가 강하지만, 2017년에 한국산 철강이 주요 타깃이 된 적이 있는 만큼 우리도 꾸준히 관심을 둘 필요가 있다”라고 전했다.
그러면서 “해법으로 온고지신을 제시하고 싶다”리며 “2017년 4월 한국산 철강 반덤핑관세 당시 한국은 규정 분석과 증거가 합당한지를 두고 치밀하게 대응했었는데 과거의 사례를 비추어 치밀히 대비할 필요가 있다”라고 전했다.
◇ 국경 넘나드는 보조금 제재
상계관세는 상대국 기업이 정부 보조금이나 규제완화를 통해 비용지원을 받는 데에 대한 제재다.
이번 개정 규정에서는 크게 ▲노동‧환경‧지적재산권 관련 규제가 느슨하거나 부재한 국가 ▲미국기업보다 적은 규제 준수비용을 지불하지 않은 국가 ▲산업안전보건 규정 준수할 필요 없이 강제노동 또는 아동 노동을 사용하는 국가 ▲국경을 넘어 제3국 등지에서 보조금을 지급하는 국가 ▲해외원조, 국경을 넘어 지분 참여, 자금 지원, 대출, 국영은행을 통한 지원 등을 시행하는 국가에 대해 상계관세를 물리겠다고 예고하고 있다.
박 변호사는 이중 국경을 넘어 보조금을 지급하는 사례는 중국을 겨냥한 규정이라고 짚었다.
미국은 최근 말레이시아산 풍력타워와 멕시코산 알루미늄 압출재 상계관세 조사에 대해 초국경보조금 문제를 제기했다.
산지는 말레이시아, 멕시코지만, 만든 기업이 중국이기 때문이다.
특히 특정 기업에 쥐여주는 게 아니라 산업단지에 들어가면 광범위하게 중국 보조금을 받을 수 있다. 그런 지역이라고 의심받는 곳은 말레이시아 콴탄 산업단지, 이집트 수에즈 경제무역협력구역, 인도네시아 모로왈리 공단 등이다.
만일 우리 기업이 이러한 산업단지에 들어가 있으면, 중국 보조금으로 상계관세 문제에 휘말릴 수 있지만, 박 변호사는 한국에 있는 국내 기업의 경우 환경 문제를 눈여겨볼 것을 조언했다.
유럽과 미국은 탄소세로 기업의 환경부담금을 늘리는 추세지만, 한국은 규제완화, 유예, 기업지원 등등의 명목으로 환경부담금 영역을 최소한의 명목만 챙기려 하고 있다.
유럽은 이미 무역장벽으로 환경을 이용하려는 제도 정비를 마무리하고 있고, 미국은 이번 개정 규정에서 초국가적보조금을 포함해 정부의 기업융자, 부채탕감, 세금감면, 무역보증보험 등까지 상계관세 조사대상에 집어넣었다.
박 변호사는 미국 시장에서의 비즈니스는 철저한 공급망 관리의 일환이며, 기업자금지원과 규제완화까지도 상계관세 대상에 포함하고 있어 환경 등 각 분야에 미비점이 없는지 대비할 필요가 있다고 전했다.
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