(조세금융신문=임현철 주EU 관세관) 얼마전 취임한 이명구 관세청장의 취임사에 보면, 관세청의 시대적 사명이 '세(稅)’ 역할에서 국경에서 국익 침해 요소를 차단하는 ‘관(關)’의 역할로 변화하고 있다는 것에 주목할 필요가 있다는 구절이 나온다.
경제와 안보가 밀접하게 연결되어 있는 현 국제 정세에서 우리 관세청이 어떠한 방향으로 나아가야 하는지를 정확히 보여주는 경구(警句)라 하지 않을 수 없다.
독자들도 이미 뉴스나 각종 언론매체를 통해 들어보았겠으나 마약, 테러, 초국경범죄 등 하루가 멀다하고 공항만을 통해 침투해 오는 위험 요소는 각국의 관세청으로 하여금 국경 관리기관으로써 역할을 수행하도록 만들고 있다.
필자가 근무하고 있는 EU는 그 어떤 지역보다도 마약, 테러, 초국경범죄, 불법 이민으로 심한 몸살을 앓고 있다.
그도 그럴 것이, EU는 27개 회원국으로 구성되어 있을뿐더러 27개 회원국이 서로 국경을 맞대고 있는 것도 아니라서, 당연히 외부 위협에 취약할 수밖에 없다.
그러다 보니 필연적으로 EU는 국경 관리에 오랫동안 공을 들이지 않을 수 없었다. 오랜 고민 끝에 EU는 자기 나름대로의 독특한 국경관리제도를 탄생시켰는데, 그것이 바로 쉥겐체제와 통합국경관리(Integrated Border Management)다.
쉥겐체제는 EU 국경관리의 대원칙이며 EU의 모든 국경관리정책이 쉥겐체제를 바탕으로 수립되고 있다.
그리고 이 쉥겐체제를 효율적으로 운영하기 위해 만들어진 것이 통합국경관리다. 쉽게 말해 쉥겐체제가 거대한 하드웨어라한다면 이 하드웨어를 구동시키는 소프트웨어가 통합국경관리다.
EU 회원국 세관은 쉥겐체제와 통합국경관리의 구성원으로 이미 오래전부터 EU 국경의 수호자로 ‘관(關)’의 역할을 수행해오고 있다.
쉥겐체제란 무엇일까?
한국인들에게 EU로 대표되는 유럽은 비자 없이 방문할 수 있는 나라로 인식되어져 있다. 첫 번째 방문국에서 입국 심사를 받고 나면 그다음부터는 다른 나라로 입국해도 심사를 받지 않고 공항을 빠져나가는 경험을 유럽을 여행해본 한국인들이라면 여러 번 경험했을 것이다.
여러 나라를 여행함에도 마치 한 나라 안에서 움직이는 듯한 느낌을 주는 유럽의 국경관리제도를 쉥겐체제(Schengen Acquis)라고 한다.
쉥겐체제는 쉽게 말해 회원국 간 국경 검사를 철폐하여 회원국 국민들이 국경을 자유롭게 이동할 수 있게 하고 그 대신 회원국 외부에서의 철저한 검사를 통해 외부의 각종 위험 요소의 유입(Inflow)을 막는 국경 관리시스템이다.
각국의 주권과 통치할 수 있는 국경선이 엄연히 존재하고 있는 상황에서, 물론 적대적 관계는 아닐지라도 자국 영토에 들어오는 사람에 대한 검사를 철폐한다는 것은 매우 획기적인 생각의 전환이 아닐 수 없다.
쉥겐협정은 2015년 난민 문제, 2020년 코로나바이러스로 인한 국경통제 부활 등 각종 위기에도 불구하고 끊임없는 변화와 개혁을 통해 여전히 EU 국경관리체계의 대원칙으로 그 역할을 수행해 오고 있다.
유럽 집행위원회 부위원장을 역임한 Margaritis Schinas는 쉥겐체제를 유럽 통합이라는 ‘왕관의 보석(Jewel in the crown of European Integration)’이라는 표현을 쓸 정도다.
1985년 6월 14일 룩셈부르크의 작은 마을 쉥겐에서 독일, 프랑스, 벨기에, 네덜란드, 룩셈부르크 5개국이 차량과 사람이 별다른 검사 없이 국경을 통과할 수 있도록 하는 협정을 체결했다.
쉥겐협정(Schengen Agreement)으로 불리는 이 협정은 협정문에서 알 수 있듯이 정부 간 협정(Agreement between the Governments)으로 EU(당시는 EC)와는 관계없는, 5개국 정부가 회원국 국민에 대한 국경 검사를 폐지(All checks are abolished)하는 이른바 국경개방 협정이었다.
하지만, 그 배경에는 더욱 깊은 뜻이 자리 잡고 있었다.
1985년 체결된 최초의 쉥겐협정 서문에 보면 사람과 상품, 용역의 자유로운 이동을 보장하기 위해 이미 이루어진 EC의 성과를 고려한다고(Considering the progress already achieved within the European Communities with a view to ensuring the free movement of persons, goods and services) 규정되어 있는데, 이중, 사람과 상품, 용역의 자유로운 이동이란 이 문구는 이듬해인 1986년, 유럽단일시장 창설을 위해 체결된 유럽단일의정서(SEA: Single European Act)에도 그대로 사용되었다.
유럽단일의정서(SEA: Single European Act)는 유럽단일시장을 “상품, 및 사람, 서비스, 자본의 자유 이동이 보장되는 역내 국경이 없는 지역”이라 표현하여, 유럽단일시장을 이룩하기 위해서는 사람과 상품, 용역의 자유로운 이동이 필수임을 확인하고 있다.
다시 말해 쉥겐협정은 협정 체결 시부터 이미 회원국 내 국경 검사를 철폐함으로써 사람과 상품, 용역의 자유로운 이동을 보장하고 이를 바탕으로 단일시장을 창설하겠다는 계획을 이미 갖고 있었다는 뜻이다.
이러한 쉥겐협정은 5년 뒤, 행정협정에서 국제법상 다자조약의 형태인 쉥겐협약(Schengen Convention)으로 격상하게 된다.
조문수도 33개에서 무려 142개로 늘어나면서 5개국이 관리하는 공동 외부국경(External Border) 관리, 공동 Visa 정책, 마약, 동식물 등 위해 요소 단속 등 쉥겐협정을 집행하기 위한 보다 구체적인 절차가 담겨 있어 내용면에서 쉥겐협정보다 훨씬 복잡하고 세밀하다.
특히 쉥겐협약은 유럽단일의정서(SEA: Single European Act)의 ‘역내 국경이 없는 유럽단일시장’을 쉥겐협약의 목적중 하나로 서문에 명시함으로써, 쉥겐협약의 근본적 목적이 경제분야에서의 통합임을 천명하고 있을 뿐 아니라, 함께 채택된 선언문에서 쉥겐협약을 다른 EC 회원국들 간 역내 단일시장 창설을 위한 보다 심화된 활동의 토대로 삼는다고 규정함으로써, 쉥겐협약이 더 이상 5개국만을 위한 것이 아닌 유럽단일시장 창설로 대표되는 유럽 전체의 경제적 통합을 지원하는 유럽 국경관리제도로 성장해 나가야 함을 제시하고 있다.
이러한 쉥겐협약의 목적에 부응하여, 같은 해 11월 이탈리아의 쉥겐 가입을 시작으로 1996년까지 스페인, 포르투갈(1991년 6월 가입), 그리스(1992년 11월 가입), 오스트리아(1995년 4월 가입), 덴마크, 핀란드, 이이슬란드, 노르웨이, 스웨덴(1996년 12월 가입) 등 유수의 유럽국가들이 쉥겐체제의 일원이 되기에 이른다.
가입국의 증가에 따라 공동외부국경의 확대, 가입국 간 업무협조를 위한 협의체 구성등 쉥겐협약의 원활한 집행을 위한 각종 관련 법령들이 만들어지게 되었고 이를 통틀어 쉥겐체제(Schegen Acquis)로 부르고 있다.
실제로 쉥겐체제는 최초의 쉥겐협정과 그간 개정되고 수정된 쉥겐협약을 포함하여 74개의 관련 법들로 구성되어 있다.
쉥겐체제의 발전(경제적 통합에서 국경안보의 수단으로)
위에서 언급했듯이 유럽은 1951년 유럽석탄철강공동체(ECSC)를 시작으로 일찌감치 사람과 상품, 서비스의 자유로운 이동을 통한 경제적 통합을 꿈꾸어왔다.
그리고 이를 달성키 위한 수단으로 쉥겐체제를 선택했다. 그런데 유럽은 쉥겐체제가 경제적 통합만이 아닌 국경 안보 차원에서도 유용한 제도임을 깨닫게 되었다.
쉥겐체제의 핵심은 솅겐 체제가입국 간에는 국경을 개방하여 사람과 상품, 용역의 자유로운 이동을 보장하는 한편, 체제 외부(역외국경)를 쉥겐 가입국의 공동 국경으로 만들어 위험 요소의 진입을 사전에 막고자 하는 것이다.
그런데 사람, 상품, 용역의 자유로운 이동은 이를 위협하는 위험 요소가 제거되어야 가능하다. 즉, 쉥겐체제 공동국경에 대한 철저한 관리를 통해 위험 요소가 내부로 들어오지 못하게 해야 자유로운 이동이 보장될 수 있다. EU는 이미 이러한 상황을 경험해 본 바 있다.
국제 정치적 상황의 변화와 EU의 지리적 범위가 계속 확대됨에 따라, 불법 이민, 난민, 테러, 초 국경 범죄 등 각종 위험 요소가 EU 역내로 들어와 사회불안 요소가 되고 EU 역내의 안전을 해치는 것은 물론, 사람과 상품, 용역의 자유로운 이동을 막아 경제적 통합마저도 위협하는 모습을 여러 차례 경험했던 것이다.
이로 인해 EU는 역내 외부 국경의 철저한 관리는 경제적 통합의 수단일 뿐 아니라 EU 역내 안전을 지켜주는 보루이며 따라서 이를 수행하고 있는 쉥겐체제야 말로 경제통합뿐 아니라 국경에서의 안전까지 책임질 수 있는 유용한 수단임을 인식하게 되었다.
드디어 1990년대와 2000년대 초반, 마스트리히트조약(the Treaty on European Union)과 암스테르담 조약(the Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union) 그리고 리스본 조약(Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community)에 이르기까지 유럽의 통합이 경제 분야에서 정치 외교·안보로 확대되면서 쉥겐체제는 경제적 통합의 수단에서 경찰, 안보, 이민 등 안보 측면에서 유럽 국경 관리의 핵심 시스템으로 그 성격과 위상이 변화되게 되었고 그 법적 지위도 EU법 체제에 포함되기에 이른다.
1999년 EU의 정치적 통합을 강화하기 위해 체결된 암스테르담 조약은 EU 밖에서 작용하던 쉥겐을 EU법 체계 안으로 끌어들여 쉥겐체제를 EU국경관리의 원칙적 제도로 인정하였다.
암스테르담 조약은 자유, 안전, 정의 지대를 창설하여 유럽 내에서 안전하면서도 자유로운 물건과 사람의 이동을 암스테르담 조약의 주요 목표로 규정하였다.
그리고 이러한 목적을 달성키 위해 암스테르담 의정서에 쉥겐체제를 언급하면서 쉥겐체제야말로 유럽 통합을 강화(Enhancing European Integration)하는 목적을 갖고 있으며 특히, 그중에서도,(In particular) 자유, 안전, 정의의 지대로의 신속한 발전(developmore rapidly into an area of freedom, security and justice)을 가능케 하는 것이라 규정하고 있다.
그런데 암스테르담 조약은 이러한 자유, 안전, 정의 지대 안에서 범죄에 대한 경찰 및 사법협력분야에서 공동행동을 발전시켜 시민들에게 제공한다고 (Shall be to Provide citizens with a high level of safety within an area of freedom, security and justice by developing common action among the Member States in the fields of police and judicial cooperation in criminal matters) 규정함으로써 쉥겐체제가 더 이상 경제통합만을 위한 것이 아니라, 안보 목적의 EU 국경통제 수단임을 선언하였고 담당 부처도 내무‧사법 분야(JHA: Judicial and Home Affairs)를 책임지고 있는 EU 내무사법이사회에서 다루게 된다.
EU는 더 나아가 유럽공동체설립조약(TEEC)14) 제61조에 암스테르담 조약 발효 후 5년 안에 역내이동의 자유 및 외부국경에서의 표준절차에 따른 검사 제도를 채택하도록 규정하여 쉥겐체제에 따른 국경통제시스템을 만들도록 하였다.
EC의 1차적 법원으로 헌법과 다름없는 유럽공동체설립조약에 의해 쉥겐체제는 이제 EU 국경관리 기본원칙으로 승격된 것이다.
통합국경관리(Integrated Border Management)
쉥겐체제는 통합국경관리(Integrated Border Management)라는 운용 방식에 따라 유지되고 있다. 통합국경관리란 한마디로 쉥겐 회원국 및 회원국 내 국경기관 협력과 조정을 통해 쉥겐 공동 국경을 관리하는 시스템이다.
쉥겐체제로 인해 각 회원국들은 공동의 국경을 갖게 되었고 이를 함께 관리해야 하는 상황에서 가장 필요한 것은 쉥겐회원국들 간의 긴밀한 협력이다.
각 회원국이 그 책임과 의무를 제대로 이행하지 않는다면 쉥겐체제가 아무리 훌륭한 제도라 하더라도 소기의 효과를 거둘 수 없기 때문이다.
더욱이 EU 회원국들은 국경 관리기관으로 대표되는 세관, 출입국, 검역[CIQ(Customs, Immigration, Quarantine)]이 미국이나 호주, 캐나다처럼 한 기관으로 통합되어 있지 않고 별도로 운영되기 때문에 기관 간 협조와 조정이 필수적이다.
20여 개가 넘는 국가에 각 국가 간 국경 관리기관도 나누어져 있는 상황에서 협조와 조정이 이루어지지 않을 경우, 공동국경관리는 헛된 메아리가 될 수 있기 때문이다.
이런 이유로 EU에서는 EU법으로 (Regulation) 쉥겐 회원국 간 그리고 회원국 국경 관리기관 간 협력과 조정을 규정함과 동시에 국경 관리기관들이 수집하는 정보의 공유까지 명시하여 이를 회원국들에게 강제함으로써 쉥겐체제가 효과적으로 작동하도록 노력하고 있다.
다음 편에서는 쉥겐체제가 통합국경관리를 통해 어떻게 현실에서 구현되는지를 살펴보기로 하겠다.
[프로필] 임현철 관세관
•법학박사(국제법, 서울시립대)
•제47회 행정고시
•외교통상부 2등 서기관
•관세청 국제협력과장
•국경감시과장
•김포공항세관장
•(현) EU 대표부 관세관
• 저서 : '관세를 알면 EU 시장이 보인다'(박영사)
• 논문 : EU PNR 제도 연구(박사학위 논문)
• 논문 : EU 국경제도(쉥겐 협정)의 두기둥: 통합국경관리와 프론텍스
• 논문 : EU 국경관리 제도 운용을 위한 EU의 입법적 역할 연구
• 논문 : EU 관세법 위반행위에 대한 패널티 규정 부조화(Non-Harmonisation)와 EU의 대응
• 논문 : 트럼프 행정부 관세정책에 대한 EU 대응조치 연구 - EU 권리행사규칙과 경제적강압보호규칙(ACI) 중심으로
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