(조세금융신문=이대복 한국 FTA연구회 이사장) 한자 ‘관세(關稅)’는 국경의 관문에서 걷는 세금을 의미하며, 근대 이전 한국과 중국에서도 주로 국경 통과 시 부과되는 통행세 개념으로 사용되었고, 또 역사상 실제 징수한 사례들이 보인다.
그러나 근대적 의미의 관세는 1842년 난징조약에서 청나라가 영국 상품에 일률적으로 5%의 세율을 적용하기로 하면서 본격화되었고, 이때 중국이 도입한 영국의 세관/관세 제도가 개항과 함께 조선과 일본에도 도입되었기 때문에, 영국 세관의 역사를 알면 우리나라의 세관제도를 이해하는 데 도움이 되어 소개한다.
영국에서 관세는 국가의 관세로서 제도화되기 훨씬 전부터 지방 베이스로 발생되었으며 국경관세(통과세, 수출입세)로서의 성격이 짙었다.
프랑스로부터의 주 수입품인 포도주 20통에 1통 비율의 종량세를 징수하면서 관세 제도가 발전하였다.
12세기까지는 관세는 각 지방의 권력자에 의해서 징수되고 있었던 것 같다.
그러나 1215년 대헌장(Magna Carta)에 서명한 존왕이 부족한 전쟁경비를 조달하기 위해서, 1203년에 <항구에 있어서의 관습적인 세는 지방 관료의 손을 거치지 말고 직접 국가의 재무부 장관에게 납부해야 한다>는 웬체스타 관세 조령를 발포해 관세에 관한 국왕의 주도권을 확립하고, 관세의 제도화, 중앙집권화를 시도하였다.
또한 그들의 징수 업무를 체크하기 위한 1명의 회계검사관을 임명하여 운영하였다. 존 왕은 프랑스 국왕과의 전쟁에 연패하여 대륙에 있었던 영국의 영토인 놀만디, 안쥬 등을 빼앗긴 대단히 평판이 나쁜 국왕이었으나, 세계관세사에 있어서는 주목할 만한 일(?)을 하였다.
이것이 지방세적인 관세가 후세까지 계속되어 내려온 유럽대륙과 영국이 큰 차이가 생긴 연유이다.
에드워드 1세(1272-1307) 시기인 1275년 봄에 의회가 재정 부족을 인정하고 양모, 양모피 및 원피에 대한 수출세를 국왕에게 주도록 승인하였다.
따라서 영국에서 국가기관으로서의 관세제도를 확립한 것, 즉 세관의 탄생은 1275년에 이루어진 것으로 본다. 영국의 관세는 수출세에서 시작되었다.
이 당시 관세수입의 98%는 수출되는 양모에 의한 것이었다. 또한 영국 상인에만 부과하던 종전의 구(舊) 관세에서 벗어나, 외국 상인에 대해서도 부과하는 새로운 신(新) 관세이었다.
세관원의 업무 분담은 제1관리(collector)는 관세의 징수를 담당하도록 하고, 제2관리(controller)는 collector의 관세 징수를 check 하도록 하며, 제3관리 (searcher)는 정상 루트로부터 벗어나는 밀수출입의 감시 단속을 담당하도록 하는 3자 정립 시스템을 구축하였다.
그 외 s.urveyer, weigher, cranekeeper 등의 여러 임무를 담당하는 자도 나타났다. 항구에 주둔하는 하급 관리들은 Waiters라고 불렀는데, 17세기에는 Searchers의 업무를 대부분 이어받아 수입품의 하역을 감독하고 검사하는 Land-waiters와, 상륙 전 '조수(潮水)'에 있는 선박에 승선하여 수입품이 조기에 하역되지 않도록 하는 Tide-waiters 로 구분되었다.
두 사람 모두 밀수품 검사에 참여했다. Land-waiters는 Tide-waiters에게 배에서 하역될 모든 화물 목록을 제공했다. 부두에서는 각자 목록에 있는 화물(선상의 Tide waiters가 미리 식별)의 이동을 감시했다. 하역 후 두 목록이 일치하는지 확인하고 출항 허가를 받기 전에 선박을 수색했다.
17세기 중상주의의 영향으로 유럽 각국은 자국 산업 보호를 위한 명분 하에 수출관세를 폐지하게 되는데, 1707년 영국의회도 수출관세 폐지를 표명하였다. 이 당시 국가 세입의 1/4을 관세수입에 의존하였다.
국가에 행정비용의 부담이 없고, 특히 세입이 안정된다는 장점이 있는 대신, 실제의 징세액을 청부액보다 많이 징수하려는 청부인의 무리한 징세가 국민의 원성이 되었던 관세징수 청부제도를 프랑스는 프랑스 혁명시에 폐지하였으며, 영국도 관세청부제의 폐지와 더불어 1671년 관세위원회(Board of Customs) 제도를 두고, 5인의 관세위원을 임명하였으며, 고액의 년봉을 받는 이들을 Commissioners of Customs라 명명하는등 오늘날 영국세관의 기틀을 마련했다.
HM Customs(His Majesty’s Customs)는 1909년 소비세부와 합병되기 전까지 영국(1707년부터는 그레이트브리튼, 1801년부터는 영국)의 관세청 명칭이었다. 중세 시대부터 사용 되어 온 ‘HM Customs' 라는 문구는 관세 자체와 관세를 징수, 평가, 관리하는 국가 기관을 모두 지칭했다.
관세(수입 또는 수출 상품에 부과되는 세금) 징수·납부 업무는 영국에서 천 년 넘게 기록이 있다. 13세기부터 중앙집권적인 징수 시스템이 구축되었고, 17세기부터는 세관위원회(Board of Commissioners)가 이를 감독했다.
1909년, HM Customs는 내국세 수입을 담당하는 소비세청과 합병하여 모든 형태의 간접세를 담당하는 HM Customs and Excise(HMCE, 간접세청)로 되었다.
영국에서는 1643년에 소비세가 부과되기 시작했고, 40년 후 상설 소비세청(*위원회 조직)이 설립되었다. 관세청과 소비세청은 이후 2세기 25년 동안 별개의 독립 기관으로 유지되었지만, 두 기관의 목적과 활동은 종종 겹쳤고, 각 기관의 임원들은 긴밀히 협력하거나 때로는 긴밀한 경쟁 관계를 유지하는 경우가 많았다.
영국 관세청(HM Customs)과 소비세청(1849년부터 국세청 소속)을 통합하는 방안은 1862년부터 검토되어 왔다.
이러한 변화를 시행할 경우 발생할 수 있는 부정적 영향이 비용 절감의 이점보다 클 것이라는 결론을 내렸음에도 불구하고, 세관 업무와 소비세 업무가 겹치기 때문에 통합에 대한 주장이 강했다. 두 업무 모두 직원이 항구에 주둔해야 하였고, 와인, 주류, 차, 담배에 대한 수입 징세 업무를 포함했다.
따라서 1908년 제정 법안 서문에서 '행정 경제성과 효율성'을 이유로 '소비세 부서를 국세청에서 관세청으로 이관'하려는 의도를 발표했다. '소비세 이전 명령 '은 1909년 4월 1일에 발효되어 새로운 간접세청을 만들었다. 통합의 효과가 지역 수준까지 나타나기에는 2년 반이 걸렸다.
다양한 직무가 결합되었고, 새로운 직급의 세관 및 소비세 직원은 이전 두 부서의 실내 및 실외 업무를 모두 집행해야 했다.
1세기도 채 지나지 않아 HMCE는 직접세를 담당하는 내국세청과 합병하여 재정수입부(HM Revenue and Customs)로 신설되었다(2005.4.18.). 현재 영국 관세청의 공식 명칭은 HMRC(Her Majesty Revenue and Customs)이다.
수 세기 동안 밀수단속은 세관 직원들의 업무 중 하나였다. 17세기 후반, 이 밀수 증가 문제를 해결하기 위한 공동의 노력이 기울여졌다. 육상에 배치된 기마 관리들이 말을 타고 해안을 순찰하는 한편, 세무 관리들이 해상에서 밀수에 연루된 선박을 단속할 수 있도록 세관원들의 쾌속정을 배치했다.
1809년에 영국 세관(HM Customs)과는 별개로 예방 수역 경비대(Preventive Water Guard)라는 조직이 밀수 방지를 위한 전문 기관으로 설립되었다. 1822년에는 이 조직이 기마 장교 및 경비대와 통합되어 영국 세관 산하의 새로운 기관인 해안 경비대 (Coast Guard)가 되었다.
그러나 군사적 성격을 더해감에 따라 일종의 해군 예비군 역할을 하다가 전쟁 후인 1856년, 해안 경비대는 세관(HM Customs)에서 해군성(Admiralty)으로 소속이 이관되었다. 해안 경비대의 주요 임무는 군사 공격으로부터 해안선을 방어하는 것이었지만, 세수 보호는 여전히 부차적인 임무로 남았다. 20세기에 해안경비대는 상무부(Board of Trade)의 후원을 받는 인명 구조 기관으로 재편됐다.
현재 영국 세관업무는 HMRC(재정수입부)와 Border Force(국경군)가 나누어 담당하고 있는데, HMRC는 세금, 관세정책 및 부과·징수 업무를 맡고 있고, 2012년부터 Border Force(국경군)가 실제 국경에서 물품·사람의 검사와 밀수 단속 등의 업무를 맡고 있다.
당초에 세관 공무원의 임무는 주로 화물 검사, 관세 평가, 탈세(예: 밀수) 방지에 집중되었다. 주요 임무는 수입 징수 및 국내 산업 보호였지만, 수 세기 동안 해상법 집행과 관련하여 여러 가지 다른 임무와 책임들이 세관 공무원들에게 누적되었다.
영국 공항만의 주요 정부 대표로서 세관 공무원들은 인양, 검역, 이민, 이주, 어업, 무역 및 금수 조치의 규제뿐만 아니라 통계 수집 및 기타 다양한 활동에도 관여했다.
따라서 영국 세관의 주요 업무는 관세 징수 및 내국 산업 보호 업무 외에도 ⓵ 수입·수출관리 ⓶ 주류, 담배등 간접세 징수 ⓷ 밀수단속 ⓸ 약물·불법무기 수사 협력 등 뿐만 아니라, ⑤수입 및 수출 허가, ⑥무역통계(1696년 이후), ⑦ 등대비용 같은 가벼운 회계처리(1615년부터 기록됨), ⑧ 난파선 업무(1713년 법정화), ⑨ 금수조치, ⑩ 검역및 기타 공중 보건 제한(1663년 이후), ⑪ 직업 자격증, ⑫ 대금업자 등록, ⑬ 외환 통제, ⑭ 선박 등록, ⑮ 이민 통제(소규모 항구 및 공항), ⑯ (20세기 두 차례의 세계대전 동안에는) 금·외환·전략물자 통제 등 다양한 국가 업무를 담당하였다.
이런 현상은 영국 세관만이 아니라 미국 세관등 각국의 세관들이 통상적으로 겪는 역사적 사실이다. 국경을 넘나드는 수출입물품을 통제·관리하는 중앙정부 기관의 위치·역할 때문에 생기는 현상으로 본다.
[프로필 ] 이대복 (사)한국 FTA 원산지연구회 이사장
• 경영학 박사
• 2022.10.28 ∼ 한국세관역사연구회 회장
• 2007.3.14.∼2007.9.30. 관세청 세관역사편찬위원회 위원장
• 저서 : ‘한국세관의 역사(2009년, 동녘)’
• 세계관세기구(WCO), 동국대, 외국어대 등에서 자금세탁방지론 강의
• 2005년 홍조근정훈장 수상
• 1994년 WCO 사무총장상 수상
• 2010.06~2011.07 관세청 차장
• 2008.09~2010.05 인천공항 본부세관장
• 2003.~2008. 관세청 감사관, 조사국장, 통관관리국장
• 2006.~2007. 미국 관세청(CBP) 파견근무
• 2002.~2003. 미국 관세/무역전문 로펌(Sandler, Travis &Rosenberg, P.A.) 고문
• 1998.~1999. 천안 세관장
• 1989.~1991. 관세청 평가협력국 관세협력과 미국·통상 담당사무관
• 1988.~1989. 구미세관 수출(환급)과장
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