(조세금융신문=이대복 한국 FTA 원산지연구회 이사장) 미국의 행정수도 워싱턴 D.C를 방문해 버스 투어(bus tour)를 하면 백악관을 바로 지나 그늘진 한 건물에 다다르면 버스기사 겸 관광 가이드가 관광객들(visitors)에게 “미국 역사상 적자가 아닌 흑자 재정(balanced budget)을 운영한 유일한 재무장관이 누군지 아느냐?” 고 호들갑을 떨며 질문하는 경우가 있다.
세계각국에서 온 관광객들이 입을 다물고 있는 가운데, 정답은 알렉산더 해밀턴(Alexander Hamilton) 초대 재무장관이라며 차창 너머 미국 재무성 건물 앞에 서 있는 알렉산더 해밀턴 장관의 동상을 가리킨다.
알렉산더 해밀턴은 카리브 해의 영국 식민지 서인도 제도의 섬에서 태어났다.
아버지는 스코틀랜드 귀족 가문출신 상인이었고, 어머니는 프랑스 위그노(*개신교도)와 영국인 사이의 혼혈이었다.
미국 독립전쟁시 죠지 워싱턴 장군의 부관이었으며 참모장을 거쳐, 죠지 워싱턴 대통령에 의하여 미국 초대 재무장관(1789년~1795년)으로 임명된 알렉산더 해밀턴은 미국 재정문제 해결과 연방정부 체계를 확립하는 데 큰 기여를 하고 미국 경제를 설계한 역사상 가장 위대한 재무장관으로 평가받는다.
초대 재무장관 해밀턴의 앞에는 프랑스에서 빌린 차관, 독립전쟁에 참여한 군인들의 밀린 월급, 새 국가건설에 소요될 엄청난 예산 등 처리해야 할 산적한 난제들이 놓여 있었다.
해밀턴은 이같은 재정적 위기를 국공채 발행, 증권거래소 설립, 독립조폐국의 설치, 관세제도 시행을 통해 정면 돌파해 나갔다.
당대 미국에서 가장 빼어난 행정 천재라고 평가 받는 해밀턴은, 신생 정부의 모든 정책에는 재정이 연관되어 있는 것을 최대한 활용하여 외교문제, 국방문제, 그리고 국내문제에까지 뛰어난 리더쉽으로 자신이 몸소 관여함으로서 재무성이 신생 정부의 선도적 기관이 되었다.
신생국가 미합중국의 재원으로서 수입관세의 중요성이 명백해지자, 1789년 헌법하에서 미국 의회가 제정한 두 번째 법은 ‘수입관세 부과에 관한 것’이었다.
그 몇 주후에 미 의회는 관세징수기관, 즉 세관(Customs)을 창설했다. 신생국가의 재정적 관심사항들 (전쟁 빚 상환, 국가신뢰도 확립, 외교상 비용 처리, 연방정부를 안정, 강화 시키는 일 등) 이 세관의 필요성과 역할을 부각시켰다. 세관직원들은 항구에서 관세를 징수하고 수출입과 관련된 법을 집행하는 유일한 연방공무원이었다.
관세가 연방정부 재정에서 가장 중요하고 큰 재원이었으므로, 해밀턴 장관은 세관장의 업무영역을 확장하고 조직화하는데 많은 시간과 관심을 기울였다. 1792년까지 해밀턴은 관세청을 개인적으로 관리·감독하고 정부의 많은 기능을 세관에 위임했다.
참고로 1817년 재정 수입을 보면 관세 500만 달러, 내국세 40만 달러 징수로 정부의 주 재정수입원은 관세였다. 1792년 의회가 국세청을 신설해 연방 빚을 모두 갚자, 1802년 국세청을 폐지했다. 1812년부터 시작된 전쟁으로 전비 조달을 위해 1813년 국세청(Internal Revenue Service)을 부활 시켰으나 전쟁이 끝난 1817년 다시 폐지했다.
건국초기부터 외국에서 미국 항구에 도착한 선박의 선원, 입국자들의 처리는 국경선에 있는 유일한 연방정부기관 세관의 몫이었다.
1796년부터 세관장이 선원들에게 시민증을 발급했다. 1798년부터는 세관장이 출입국 업무를 담당해 모든 외국인은 세관장에게 등록해야 하고, 모든 선박은 도착한 외국인 명단을 세관장에게 보고해야 했다.
이러한 이민국(Immigration and Naturalization Service) 업무는 건국 후 재무성 소속에서, 1903년 상무성 소속으로, 1913년 노동성 소속이었다가, 법무성 소속으로 변경되었고, 2003년에 국토안보부로 편입됐다.
미국 항구에 도착한 선원들이나 입국자들이 병이 나거나 아프면, 이들을 처리하는 것도 일찍부터 세관장의 업무였다.
의회의 1798년 입법으로 세관장은 미국 항구에 도착한 모든 배로부터 선원 일인당 20센트를 징수하여 보건소(Public Health Service) 재원으로 활용했으며, 세관장은 병원을 책임질 외과의사를 임명했다.
보건소 업무는 1939년 재무성 소속에서 연방안전위원회로 바뀌었다가, 1953년에 연방안전위원회가 폐지되자 신설된 보건후생성으로 이관됐다.
상이군인에게 연금을 주는 것은 식민지 시대부터 내려온 관례였다. 따라서 의회는 그런 혜택을 독립전쟁 후에도 계속 유지하도록 법제화했으나, 재원 및 지급 방법에 대해서는 규정하지 않았다.
당연히 상이군경에게 연금을 주는 책임은 세관장에게 떨어졌고, 1790년 해밀턴 재무장관은 세관장을 연금 대리인으로 임명하여 연금을 지급하도록 명령했다.
이러한 연금은 수입관세와 톤세에서 지급되었다. 1818년 의회는 연금지급 업무를 전쟁성 장관 소속으로 했고, 1826년 전쟁성 안에 원호연금 담당 부서가 신설되었다. 1849년 원호국이 내무성 소속으로 되었고, 1930년 모든 원호업무를 총괄하는 원호처(Veterans Administration)가 신설됐다.
상무성(Department of Commerce) 내의 선박항무국, 증기선 검사서비스, 이민국, 통계국, 국립표준원 등 업무의 시초는 모두 세관장의 업무였다. 1913년 의회는 선박항무국을 상무성 소속으로 했다. 증기선 검사 서비스법은 1838년 증기선에 승차한 승객들의 안전을 위해 제정되었다.
검사직원들은 세관 간부 앞에서 검사를 철저히 할 것을 맹세하고, 검사 결과서 1부를 세관장에게 제출했다. 1852년 법에 따라 세관장에게 모든 출입항 증기선에 대한 검사권한을 부여했다. 1903년 이 업무는 상무성으로 이관되었다.
관세부과등의 기준이 되는 계량 단위가 뉴욕세관의 1갤론/파운드과 보스턴 세관의 1갤론/파운드등 세관마다 차이가 나서 계량 단위를 전국적으로 표준화할 필요성이 여러 차례 제기되었음에도 특별한 진전이 없자, 의회는 1789년부터 세관 직원들에게 계량(gauging, weighing, measuring) 권한을 주었다.
그리고 1799년 의회는 각 수입항에서 세관별로 차이가 나는 것을 바로 잡고자 세관장에게 계량 표준기구들을 제공하여 전국적 통일을 기하도록 법을 제정하였다. 1903년에 국립표준원(National Bureau of Standards)이 재무성에서 상무성으로 이관되었다.
세관은 1848년부터 수입 마약을 통제·관리했다. 현재 미국내 마약 단속의 약 40%를 미 관세청에서 하고 있는데, 이는 세관업무의 오래된 전통에서 연유한 것이다.
현재는 미국의 마약 단속 업무는 마약수사청, 관세청, 해양경찰 이라는 삼각체제하에서 행해지고 있다.
20여년전 미국에 가는 비행기내에서 마약 수사 영화를 보았는데, 미국세관 수사관들이 “Customs(세관원)” 이라고 등에 글자가 박힌 잠바를 입고 항구에서 마약은닉선박을 수색하는 장면에서, 한국어 자막에서는 “경찰관(Police)”들이 수사하고 있다고 변역했던데, 미국의 전통적 세관역할을 모르는 한국인 번역가가 번역한 것이라 짐작했다.
당초 세관장에게 관세 징수 지원 및 밀수에 대처하도록 세관장에게 감시선박 사용권을 주고, 이를 재무해경(Revenue Marine), 또는 밀수수사대(Revenue Cutter Service)로 불렀다. 1915년 밀수수사대와 인명구조대를 통합하여 해양경찰( U. S. Coast Guard) 을 재무성안에 탄생시켰다.
1789년 등대법에 의해 의회가 세관장에게 부여한 첫 번째 비세무 업무가 등대 관리( Lighthouse Service) 업무 였다. 그리고 1880년, 등대 관련 세관장의 임무는 등대업무위원회(위원장 : 재무부장관)로 이관 되었다. 1903년 등대위원회 업무가 재무성에서 상무노동성으로 이관 되었고, 1939년 다시 상무성에서 해양 경찰 소속으로 복귀했다.
당초 국무성에게 통계에 대한 임무가 있었음에도 수출입 통계의 수집·보고는 세관장의 임부였다. 1790년 알렉산더 해밀턴 재무장관은 통계의 중요성을 인식하고, 세관장에게 통계 정보를 수집하는 임무를 맡겼다. 이에 따라 매년 재무성이 수출입 통계를 발표했다.
독립전쟁후 통계가 실제상 절실했던 이유는 전쟁부담금을 각 주(州)간에 어떻게 배분할 것인가 때문이었다. 이에 따라 1866년부터 통계국(Bureau of the Census)이 상설 조직화 되었으며, 1941년 의회가 수출입 통계 수집도 통계국 책임으로 규정했으나, 미 관세청은 매년 품목 분류(HS Code)에 따른 수입 통계를 독자적으로 발간하고 있다.
미국독립파(Patriots)이고 연방주의자(Federalist)이며 엘리트주의자, 미국 건국의 아버지 (Founding Fathers) 중 한 명인, 알렉산더 해밀턴은 여섯 명의 핵심 건국자 중 유일한 이민자 출신이다.
그의 후원자였던 조지 워싱턴과 그의 정적 토마스 제퍼슨이 모두 버지니아의 농장주 부잣집 자식인 것과 달리 가난한 집안 출신이고 가장 어렸다.
호리호리한 체형에 혈색좋고 적갈색 머리카락과 푸른색 눈동자를 가진, 딱 스코틀랜드인처럼 생긴 미남 해밀턴의 얼굴은 미국 10달러 지폐에서 볼 수 있다.
편집자 주) 이대복 ‘(사)한국 FTA 원산지연구회’ 이사장은 경영학박사로 31년간 관세행정에 봉직하였으며, 현재 동국대학교, 세계관세기구(WCO) 등에서 자금세탁방지론(Anti-Money Laundering) 강의를 하고 있다. 저서로 ‘한국세관의 역사(2009년, 동녘)’가 있다.
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