[전문가칼럼]도로인가? 맹지인가?

(조세금융신문=김은유 변호사) 입찰에 나온 토지가 아예 도로에 접하지 못했거나, 도로에 접했다고 하더라도 건축법 기준(너비, 기능, 종류)에 미달한 도로에 접했다면 이러한 토지는 건축허가가 불가능한 토지(이하 ‘맹지’라고 한다)이다.

이러한 맹지는 누구나 쉽게 알아볼 수 있으므로 크게 문제될 것이 없다.

문제는 입찰에 나온 토지가 현황도로에는 접해 있는데, 그 현황도로 소유자가 개인일 경우이다. 해당 토지를 낙찰을 받아 건축을 하려면 그 도로를 매입하거나 도로 소유자의 사용승낙을 받아야만 건축허가가 가능한 것인지 여부이다. 도로에 대한 지식이 부족한 일반인은 큰돈을 들여 그 현황도로를 매입하거나 사용승낙을 받는 수밖에 없다.

하지만 사유지 현황도로로 보이지만 실제로는 건축법상 도로여서 도로 소유자의 사용승낙을 받지 않아도 건축허가가 가능한 도로가 있다.

건축물의 대지는 2미터 이상이 ‘도로’에 접하여야 하는데, 건축법 제2조 제11호는 “도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예 정도로를 말한다.”라고 하면서, 가목으로 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로’, 나목으로 ‘건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 ‘시·도지사’라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다.)이 위치를 지정하여 공고한 도로’라고 규정하고 있다.

즉, 건축법 제2조 제11호에 의한 도로란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 가목도로와 나목도로가 있다.

이러한 건축법 제2조 제11호 가목·나목도로에 접한 토지는 비록 도로소유자가 개인이라고 하더라도 도로소유자의 동의를 받지 않고 건축허가가 가능하다.

건축법 제2조 제11호 가목도로(이하 ‘가목도로’라고만 한다)는 관계법령에 따라 명확히 고시되어 있으므로 논란의 여지가 없다.

그러나 토지에 접한 도로가 건축법 제2조 제11호 나목도로(이하 ‘나목도로’라고 한다)인지를 확인하기는 쉽지 않다. 나목도로는 허가관청의 지정행위가 있고 이에 따른 도로대장이 만들어져 있지만 허가관청이 도로대장 등재를 누락한 경우가 많고, 지정행위를 한 시점이 오래되어 지정행위가 있었다는 증거서류를 보관하지 않고 있는 경우도 많다. 또한 1976. 2. 1. 전에 개설된 폭 4미터 이상의 도로는 무조건 대법원 판결에 의하여 나목도로이지만 그 도로가 1976. 2. 1. 전에 개설되었다는 점이 명확하지 못해 허가관청으로부터 나목도로로 취급받지 못하는 도로도 있다.

‘진짜경매’는 일반인은 잘 알지 못하는 나목도로에 접한 토지를 찾아 입찰에 참여하는 것이다. 즉 ① 1976. 2. 1. 전에 개설된 폭 4미터 이상의 도로, ② 나목도로로 지정은 되었지만 도로관리대장에 등재되어 있지 않아서 허가관청으로부터 나목도로가 아닌 현황도로로 취급받는 도로에 접한 토지를 찾아내는 것이다. 이러한 경매물건을 찾는다면 투자의 수익률이 껑충 뛰어오를 것이다. 돈 되는 경매가 ‘진짜경매’다.

도로 및 도로에 접한 토지의 문제에 대해서는 조사의 대상이 되는 사례의 모집단이 크다고 하더라도 일관된 규칙을 추정해내기가 쉽지 않다. 「건축법」을 포함하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」등 관련 법률과 지방자치단체의 조례, 국토교통부의 유권해석 등을 모두 살펴보아야 하기 때문이다. 도로에 대한 대법원의 판례는 비슷한 사실관계에 따라 일견 상반되는 입장을 취하기도 한다. 그리하여 지금까지 도로 및 도로에 접한 토지에 대한 경매는 어떤 특수 물건보다도 불확실한 위치에 있었다.

나목도로에 대해서는 민·형사적, 행정적 분쟁이 빈번히 발생한다. 통행을 제한하여 생기는 통행권분쟁, 부당이득금 분쟁이 잦으며(이 문제는 나목도로가 아닌 골목길도 마찬가지이다), 나목도로 여부에 따라 건축이 불허되거나 건축선이 후퇴하는 등 허가관청과의 분쟁도 격화하고 있다. 도로 지하에 상·하수도, 전기, 가스관 등 기반시설을 매립할 때도 분쟁이 발생한다.

따라서 경매물건이나 매수대상물건이 도로라면 나목도로 여부가 매우 중요하고, 도로가 아니라면 나목도로에 접하였는지가 매우 중요하다(이 문제에 대한 상세내용은 「도로인가? 맹지인가?」 책 참고).

한편 건축법의 연혁을 전부 살펴보아도 건축법 시행령이 1981. 10. 8.(대통령령 제10480호) 개정되면서 최초로 나목도로 지정에 대해 이해관계인의 동의를 얻어야 하는 것으로 법제화된 것으로 보인다.

그 이전에도 나목도로로 지정함에 있어서 이해관계인의 동의를 구했는지에 대해서는 명확하지 않다.

그 점을 알기 위해 많은 노력을 하였으나 시원한 답을 얻을 수 없었다. 나아가 도로대장이 서식화된 1994. 7. 21. 이전에 나목도로로 지정된 서류를 입수하기 위해서 노력하였으나, 이 또한 실패하였다(이 점에 대해서 정보가 있는 분은 꼭 알려주시기를 요청 드린다).

마지막으로 건축법상 가목도로는 손실보상을 받음에 있어서 100%로 평가받는다. 반면에 나목도로는 주변토지의 3분의 1로 평가 받는다.