[전문가칼럼]재결전치주의 및 손실보상소송방법

<지난 호에 이어서>

(조세금융신문=김은유 변호사) 서울행정법원은 ‘대법원 2011. 9. 29. 선고 2009두10963 판결’을 인용하면서, “토지보상법 상 각종 보상금은 우선 토지보상법에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제85조에 따라 권리구제를 받을 뿐, 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용할 수 없다”라고 판시하였다(서울행정법원 2013. 12. 19. 선고 2013구합51312).

손실보상에 관한 행정소송을 제기하기에 앞서 관할 토지수용위원회의 재결을 거치도록 한 취지는 우선 재결기관(행정청)으로 하여금 재심사를 하도록 함으로써 행정권의 자기통제와 행정감독의 효과를 도모하고, 사건을 전문적·기술적으로 처리함으로써 전체적으로 국민의 권리구제의 철저를 기하려는데 있다(대법원 195. 6. 16. 선고 94누1410 판결 등 참조).

한편, 서울행정법원은 대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두27827 판결을 인용하면서, “수용재결실효에 따른 청구는 재결전치주의가 적용되나, 다만 토지수용위원회가 사업시행자나 토지소유자가 적법하게 재결을 신청하였음에도 손실보상의 요건을 잘못 판단하여 재결신청을 각하하거나 기각한 것이라면, 재결절차를 전혀 거치지 않은 경우와는 달리 토지수용위원회가 손실보상 여부 및 보상금 산정에 관한 1차적 판단권을 행사하였으므로, 이러한 경우에는 재결신청자로 하여금 토지수용위원회의 잘못된 각하 기각 재결을 거부처분 취소소송의 형태로 다투도록 할 것이 아니라, 토지소유자가 관할 토지수용위원회가 당해 손실보상금을 0원으로 정한 데 대하여 불복하여 사업시행자를 상대로 손실보상금 증액을 구하는 소를 제기할 수 있도록 하는 것이 신속한 권리구제와 소송경제를 달성하고자 하는 토지보상법 제85조제2항의 입법취지에도 부합한다 할 것이다.

따라서 이 사건 소로써 사업시행자인 피고에 대해서 제1차 수용재결 실효에 따른 손실보상금을 청구하는 것은 적법하다.”라고(2013. 12. 19. 선고 2013구합51312) 판시하였다. 이 판결 취지대로라면 결국 재결신청 후 사업시행자가 재결신청을 하여 재결기관이 각하나 기각을 하는 경우에는 곧바로 당사자소송이 가능하다는 것이다.

주거이전비도 보상의 법적 근거를 두고 있고, 주거이전비 보상대상자도 관계인에 해당하므로 주거이전비도 재결사항에 해당된다(행정심판 재결 사건 04-15959). 따라서 세입자의 주거 이전비 보상에 관하여 재결이 이루어진 다음 세입자가 보상금의 증감 부분을 다투는 경우에는 같은 법 제85조제2항에 규정된 행정소송에 따라, 보상금의 증감 이외의 부분을 다투는 경우에는 같은 조 제1항에 규정된 행정소송에 따라 권리구제를 받을 수 있다(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결).

대법원 판결

대법원은 “토지보상법에 의하여 취득하는 손실보상청구권은 민사소송의 방법으로는 행사할 수 없고, 토지보상법에 규정된 재결절차를 거친 다음 불복이 있는 때에는 법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받아야 하지만, ‘손실보상 관련법령의 유추적용’에 의한 손실보상청구권은 사업시행자를 상대로 한 민사소송의 방법에 의하여 행사하여야 한다(대법원 2001. 6. 29. 선고 99다56468 판결 참조).”라고 한다(대법원 2014. 5. 29. 선고 2013두12478 판결).

대법원에 의하면, 재결전치주의는 농업보상금청구(2011. 10. 13. 선고 2009다43461), 영업보상금 청구(2011. 9. 29. 선고 2009두10963), 사업폐지로 인한 청구(2012. 10. 11. 선고 2010

다23210), 잔여지에 대한 매수청구나 가격감소로 인한 손실보상청구(2012. 11. 29. 선고 2011두22587, 2008. 7. 10. 선고 2006두19495) 등에 대해서도 적용된다고 한다.

대법원 2010. 12. 9. 선고 2008두10829 판결

이 사건 택지개발예정지구의 지정에 관한 공람공고일인 1999. 11. 25.을 주거이전비 보상대상자를 정하는 기준일로 본 이 사건 재결은 적법하다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 주거이전비 보상대상자를 정하는 기준일에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

서울행정법원 2005. 3. 3. 선고 2004구합32609 판결

서울특별시지방토지수용위원회는 2003. 12. 13. 수용재결에서 원고에 대하여 주거이전비 등을 지급하지 아니하기로 재결하였고, 중앙토지수용위원회는 2004. 9. 21. 원고의 이의신청을 기각하는 재결을 하였다.

정리하면, 토지보상법에 의하여 취득하는 손실보상청구권은 토지보상법에 규정된 재결절차를 거친 다음 불복이 있는 때에는 법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받아야 하고, ‘손실보상 관련 법령의 유추적용’에 의한 손실보상청구권은 사업시행자를 상대로 한 민사소송의 방법에 의하여 행사한다.

그런데 대구고등법원은 “공익사업법 제84조는 이의신청이 있으면 중앙토지수용위원회는 수용재결의 위법 또는 부당 여부를 심리하도록 규정하고 있을 뿐 이의신청서에 기재된 이의사유에 한하여 심리하도록 제한하고 있지 않으므로, 특별한 사정이 없는 한, 이의신청의 효력은 수용재결 전체에 미치며, 보상금의 증감에 관한 소송에 있어서는 이의재결의 고유한 위법사유뿐만 아니라 이의신청사유로 삼지 아니한 수용재결의 하자도 주장할 수 있다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결등 참조).

① 사업시행자는 손실보상에 대하여 협의가 성립되지 아니한 경우 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는 반면(토지보상법 제28조 제1항), 토지소유자는 사업시행자와 사이에 손실보상에 대하여 협의가 성립되지 아니한 경우 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있을 뿐이고(토지보상법 제30조 제1항) 직접 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없는 점,

② 사업시행자가 이미 재결신청을 하였을 경우 토지소유자로서는 더 이상 사업시행자에 대하여 재결신청을 할 것을 청구할 수 없는 점,

③ 사업시행자는 재결신청 시 토지소유자의 의사와 무관하게 자신이 판단한 손실보상금액을 신청할 수 있으므로 손실보상금 항목 중 일부를 누락한 채 재결신청을 하더라도 토지소유자로서는 직접 재결신청을 할 수 없는 점 등

종합하면, 사업시행자가 영농손실보상금을 누락한 채 토지소유자에 대한 수용재결을 신청하였는데 그 수용재결에서 영농손실보상금을 전혀 정하지 아니한 경우, 토지소유자가 수용재결에 대한 이의신청을 하면서 영농손실보상금의 지급을 주장하였고, 이의재결에서 그 주장에 대한 판단이 있었다면, 토지소유자는 영농손실보상금에 대하여 토지보상법 제85조제1항 소정의 재결절차를 거쳤다고 봄이 타당하다.”라고 한다(대구고등법원 2018. 11. 30. 선고 2018누3890, 환송판결 : 대법원 2018. 7. 20. 선고 2016두58796 판결).

이 하급심 판결은 대법원에서 환송된 후에 나온 판결인데, 이 판결은 국민의 권리보호에 중대한 진전을 이룬 것으로 평가된다. 통상의 경우에는 피수용자가 사업시행자에게 재결신청청구를 하고, 이에 따른 재결신청이 없을 경우 피수용자는 부작위위법확인 소를 제기하여 권리구제를 받게 되는데, 위판결은 수용재결에서 판단이 없다고 하더라도 이의신청 시에 보상을 주장하고, 이에 대해 중앙토지수용위원회에서 판단을 하였다면, 재결전치주의를 거친 것으로 본다는 것이므로, 피수용자 입장에서는 재결신청을 하고, 이에 대해 부작위위법확인소송을 제기하는 것보다는 훨씬 손쉽게 재결전치요건을 갖추게 되는 것이므로, 매우 환영한다.

다만 입법론으로는 사업시행자가 보상대상이 아니라면서 수용재결신청을 하지 않을 경우에 손실보상재결조항처럼 이해관계인도 재결신청을 할 수 있도록 규정하는 것이 타당하다고 본다.

《실무 토지수용보상》책 참고, [법무법인 강산]