주택가격거품은 한국 경제개발사에서 발생한 부산물의 하나일 뿐 진정한 문제는 땅에 있다. 땅값 거품은 선진국이 겪는 만성질환이지만, 한국 땅값은 거대한 악성종양으로 성장했고, 백신 역할을 해야 할 세금은 선진국보다 턱없이 미약하다. 재정학의 대가 멀리스, 정보경제학의 조지프 스티글리츠 등 노벨상 수상자들은 경제성장을 위해서라도 토지세 도입이 시급하다고 경고한다.    [편집자 주]

 

(조세금융신문=고승주 기자) 부동산 세금 관련 여론은 매우 부정적이다. 개인의 재산권을 침해하고, 자유로운 경제활동을 침해한다는 이유에서다.

 

특히 땅에 대한 세금의 경우, 기업과 개인의 부동산 투자비용을 늘려 경제성장을 저해한다는 인식이 있으며, 실제 우리 세금 체계도 공업용과 사업용 토지에 상대적인 특혜를 주고 있다.

 

반면 레이건 시대 낙수효과를 강하게 부정하는 조지프 스티글리츠와 모든 세금을 ‘죄악시’하는 밀턴 프리드먼조차도 부동산 세금 강화에 대해선 긍정적이다. 정의나 형평과 같은 추상적 개념 때문이 아니라 경제성장에 긍정적인 역할을 하기 때문이다.

 

다음은 2010년 발간한 ‘OECD 조세정책개선과 경제성장보고서’에서 발췌한 표다.

 

<표> 분야별 증세와 경제성과간 관계

구분	법인소득세	개인소득세	소비세	재산세
고용	+/-	-	-
노동시간		+
자본시장발달	-	+/-
인적자본		+
생산성	-
불형평성			+	-

 

세금은 벌어들인 돈에 붙는 소득세, 사거나 팔 때 매기는 소비세, 보유를 통한 불로소득에 대한 재산세가 있다.

 

이중 법인·개인소득세 증세는 생산과 노동공급 등 경제성장과 관련된 요인을 감소시켰다. 반면 재산세 증세는 노동공급, 생산, 투자, 혁신 등과 관련된 부작용이 상대적으로 적고, 대신 양극화(불형평성)를 감소시켰다.

 

이는 앞선 한국은행 금융경제연구원 연구결과(박성욱, 부동산에 대한 과세의 거시경제적 효과, 2007)와도 비슷하다.

 

이런 결과가 나오는 이유는 땅은 그 자체로 생산에 기여하는 것이 아니기 때문이다.

 

땅의 가치가 100억원에서 200억원이 올랐다고 해서 그 땅의 생산력이 두 배 오른 것이 아니다. 생산력을 좌지우지하는 건 기술과 혁신이다. 예를 들어 맛집이 들어서고, 멋진 건축물이 들어서고, 도로나 지하철이 들어와야 땅값이 오르지 땅 혼자서 가격이 뛰지 않는다.

 

땅의 세금을 강화하면, 토지보유의욕이 줄고, 토지보유를 감당할 수 있는 생산력이 있는 타인에게 땅을 넘기게 된다. 땅값이 내려가면 신규 유입자에 진입부담이 줄고, 땅 사는 데 들일 돈으로 저축, 투자할 수 있다. 이는 전체 생산량에 긍정적 영향을 미친다는 것이 전문가들의 오랜 공통적 견해다.

 

반면, 땅을 소수가 과점할 경우 매우 부정적 영향을 미친다. 땅은 공급량이 한정된 데다 대체재가 없기 때문이다. 예를 들어 콜라 가격이 오르면 사이다를 마시면 되지만, 땅과 석유는 가격이 올라도 이용하려면 사야 한다.

 

예를 들어 서로 회사 가치가 동일한 A, B회사가 있다고 치자. A사는 총수가 20주를 갖고, 80주를 개별 투자자들이 거래한다. 20주는 경영권 차원에서 움직이지 않기에 A사의 주당 변동성은 80분의 1에 불과하다.

 

반면 B사는 총수가 90주를 갖고, 10주를 투자자들이 거래할 경우 한 주가 갖는 변동성은 10분의 1로 여덟배 폭증한다. 이는 한 주를 투자하려면 8배의 가격변동이 발생하며, 신규진입자는 8배의 부담을 안게 된다.

 

주식시장에서 B사는 피해버리면 그만이지만, 땅은 고정돼 있기에 피할 수가 없다.

 

땅은 그 자체로는 생산에 기여하지 않으면서 과도한 부담으로 작용해 기술혁신에 들어가야 할 비용을 낮추고, 한정된 공급과 대체재의 부재로 인해 과점에 대한 부작용이 극심하다.

 

경제학자들이 땅에 대한 세금을 강화하라는 것은 이같은 이유에서다.

 

문재인 정부가 토지공개념을 헌법에 넣으려고 한 것도 같은 맥락인데, 박정희 정부는 1972년 헌법에 토지공개념을 처음으로 도입시켰고, 노태우 정부는 토지공개념 3법을 도입하기도 했다. 일부 법안이 헌법불합치 판정을 받았으나, 토지공개념을 실제 도입하는 과정에서 문제가 있는 것이지, 이미 헌법에 들어와 있는 토지공개념을 부정한 것은 아니다.

 

높은 땅값, 낮은 세금

 

한국 땅은 위에서 나열한 부작용이 그대로 나타나고 있다.

 

2015년 11월 한국은행이 발표한 ‘우리나라의 토지자산 장기시계열 추정’에 따르면, 한국의 제곱미터(㎡)당 평균 땅값은 1964년 19.6원에서 2013년 5만8325원으로 2976배로 뛰었다. 전체 땅값은 1조9300억원에서 3030배인 5848조원으로 급증했다.

 

같은 기간 우리 경제 규모(국민총생산, GDP)는 1933배 상승에 그쳤다.

 

 

경제성장과 땅값의 격차도 더 커졌다. 한국의 땅값은 1964년 GDP보다 2.6배 수준이었으나, 2013년이 되면 4배로 솟구쳤다. OECD선진국은 2배 이하 수준에 불과하다.

 

선진국 대비 한국의 땅값은 연구자에 따라서는 4배 이상까지 내놓지만, 가장 보수적인 관측치를 내놓고 있는 OECD 통계에 비춰 봐도, 한국의 땅값은 선진국보다 2.3배 이상이다(2016 OECD Taxation Working Paper, 2015년 기준).

 

49년 동안 땅값이 내려간 건 1993년, 1998년 단 두 차례 밖에 없었다.

 

이를 부추긴 것은 정부였다.

 

다음은 이진순 전 KDI원장이 ‘한국 토지세제(한국조세재정연구원, 1996년)’ 보고서를 통해 밝힌 자신의 견해다.

 

“급속한 공업화와 도시화로 인해 도시용 토지수요가 급증해도, 도시용 토지시장에서 수용되는 공급이 탄력적이었다면, 땅값 상승이 장기에 걸쳐 주기적으로 재현될 수 없었을 것이다. 정부는 1970년대까지 토지구획 정리사업의 인허가를 지나치게 까다롭게 운영하고, 1980년대에는 공영개발방식으로 전환해 대규모 토시용 토지 공급을 공공부문이 독점하고 그 공급정책을 시장수요에 비탄력적(가격상승의 요인)으로 운영했다.”

 

이 전 원장은 한국의 토지문제는 1960년 이후 주기적 지가 인플레, 그 과정에서 극단적인 소지소유집중, 그리고 소득에 비해 대단히 높은 땅값이라고 지적했다.

 

한국정부는 금리조정과 토지공급 통제라는 특이한 경제개입방식에 의해 한국토지시장에 주기적인 거품이 생성하고, 한국의 만성적인 높은 땅값이 붕괴하지 않고 온존하는 구조적 요인을 만들었다는 것이다.

 

지난 보유세 기사 2편에서 지적했듯 실제 박근혜 정부도공공주택공급을 줄이고, 금리를 낮추는 방법으로 주택가격을 부양했다.

 

이 전 원장은 세금 역시 토지 광풍을 부추기는 데 일조했다고도 지적했다.

 

“경제성장률이 높고 토지세의 실효세율이 낮다는 점을 볼 때 한국의 땅값 상당부분이 투기적 거품에 의해 부풀려진 것이라고 결론짓는 것이 타당하다.”

 

재산세의 경우 1991년 1조3652억원, 2013년 10조1687억원으로 10배 가량 늘었다.

 

이를 그대로 적용하면, 땅값 대비 재산세 실효세율은 0.0010%에서 0.0017%로 0.0007%포인트 늘어났다. 여기에는 각종 부가세와 주택에 대한 세금이 포함된 금액으로 땅에 대한 세금은 훨씬 적다.

 

2013년의 경우 종합부동산세까지 더하면 실효세율은 0.0020%까지 올라가나, 보유세 내 주택세금의 비중이 20~30%라는 점을 감안하면, 땅값에 대한 실효세율은 0.0010%~0.0015%대 수준에 불과하다. 10억원짜리 땅이 있으면, 세금은 100~150만원 나오는 꼴이다.

 

일부에서는 한국의 부동산세금은 보유세보다 양도소득세 등 거래세가 더 크기 때문에 거래세를 합하면 선진국 못지않다고 주장하고 있으나, 2015년 OECD 통계에 따르면, 거래세와 양도세를 합친 한국 부동산세금은 선진국의 65.4%에 불과하다.

 

거꾸로 보유세 체계

 

선진국은 주택용 토지보다 상업용·공업용 토지에 대한 세금이 더 세다.

 

주택은 치안과 위생, 교육, 교통 등 긍정적 단위와 근접해 긍정적 효과를 사회에 미친다. 무엇보다 주택은 의식주 중 하나로서 사람이 살아가기 위해 반드시 필요한 요소이기 때문이다.

 

때문에 양도세, 취득세, 거주 목적의 주택보유에 대한 세금 부담은 줄이고, 상업용·공업용 세금에 중과한다. 생산자가 과도하게 토지를 보유하는 것을 막기 위함이다.

 

이 전 KDI 원장은 “누진과세의 목적은 부유층에 보다 많은 세금을 물리기 위한 것이므로 상업 및 공업용 부동산을 중과하는 것이 바람직하다”고 전했다.

 

하지만 한국의 토지 보유세는 역으로 상업용·공업용 땅에 특혜를 주거나 거의 비슷한 수준으로 과세하고 있다.

 

예를 들어 주택에 대한 재산세 최고세율은 0.4%인 반면, 공장부지의 경우 0.2%, 상가 등 투자목적의 별도합산대상은 0.4%, 단순 보유 목적의 종합합산대상은 0.5%다.

 

종합부동산세로 넘어가면, 주택은 2%, 종합합산은 2%, 별도합산은 0.7%다. 공장부지는 아예 과세대상에서 제외다.

 

문재인 정부가 지난 7월 세법개정안을 통해 주택은 2.8%, 종합합산은 3%, 별도합산은 현행유지 결정을 내렸다. 그러나 이것도 대안이 될지는 미지수다. 종합부동산세가 포착하는 토지의 범위가 실제보다 낮을 수 있기 때문이다.

 

기획재정부가 이번 보유세 개편안에 사용한 실거래가 반영률(70%)과 국세통계(2016년 기준) 자료를 통해 실거래가를 추정한 결과 종합부동산세 납세자 34만8117명이 보유한 부동산 실거래가는 총 932조7017억원에 달했다.

 

주택은 387조7693억원, 종합합산토지는 164조6381억원, 별도사업토지는 379조2943억원이다.

 

하지만 김영주 더불어민주당 의원(현 노동부 장관)이 2016년 8월 밝힌 바에 따르면, 2014년 기준 부동산 보유금액 기준 상위 1% 기업이 보유한 토지의 공시가격은 860조2620억원, 개인 상위 1%는 316조818억원으로 2016년 국세통계에 기준으로 환산한 토지실거래가격을 훨씬 뛰어넘었다.

 

주택은 기업 상위 1%는 105조5060억원, 개인 상위 1% 158조1720억원으로 국세통계에 근거한 주택환산 금액과 큰 차이는 나지 않았다.

 

종합부동산세는 통상 상위 2~3%가 내는 세금이라는 점을 감안하면, 공장용 부지처럼 종부세 대상이 아닌 세금으로 빠져나가거나 아니면, 우리 종부세 체계가 실제 값어치에 대해 세금을 물리지 못할 수 있다는 의미다.

 

전문가들도 현실을 반영하지 못한 힘빠진 개편이라고 비판했다.

 

안창남 강남대 교수는 “참여정부의 10분의 1도 안 되는 지나치게 소극적인 방안”이라며 “투기방지에 부합하지 못하는 안”이라고 평가했다.

 

이어 “종부세를 강화해 투기목적에서의 보유에 대해서는 확실히 그 대가를 내게 해야 한다”며 “주택은 생존권과 관련돼 있기 때문에 내집마련부담은 양도소득세 등 거래세 인하로 줄여주되, 고가 주택, 다주택자들에 대해서는 양도세를 계속 부과해야 한다”고 전했다.

 

정세은 충남대 교수는 “지금 필요한 것은 부동산 투기 광풍의 브레이크인데, 엑셀을 밟고 있는 힘을 약간 뺀 수준”이라며 “개발호재가 있을 때마다 부동산 광풍이 계속 발생할 것”이라고 지적했다.

 

정 교수는 “세율, 공정가격을 단계적으로 조정했는데, 이 부분에서 의지가 약하다는 평가를 내릴 수밖에 없다”며 “부동산 과세를 강화해도 버블이 끼어 있어 부동산 폭락을 일으킬 수 있다는 우려도 없는데 너무 사렸다”라고 평했다.

 

<표> 종부세 개편안에 따른 세수효과

구 분	실거래가 (추정)	1인당 세금 부담 (세금부담 총액)
		현행	정부안	법인·개인
주택분	387조7693억원	117만원(1인) (3208억원)	+56만원 (+1521억원)	개인: +41만원 법인: +881만원
종합합산토지 (비사업용)	164조6381억원	968만원(1인) (6535억원)	+807만원 (+5450억원)	개인: +220만원 법인: +3737만원
별도합산토지 (사업용)	379조2943억원	6984만원(1인) (5554억원)	567만원 (+451억원)	개인: +110만원 법인: +929만원
합계	932조7017억원	438만원(1인) (1조5298억원)	+213만원 (+7422억원)	-

 

버블의 카운트 다운

 

문제는 토지 버블의 카운트 다운이 점점 가까워지고 있다는 것이다. 토지는 한정된 재화로서 과점이 심각해질수록 가격이 오를 가능성이 높기 때문에 토지 양극화 속도가 빨라질수록 버블에 의한 부동산 가치폭락의 위험성도 커진다.

 

김영주 더불어민주당 의원이 2016년 8월 밝힌 자료에 따르면, 전체 기업 중 상위 1% 기업이 보유한 토지 면적비중 및 공시가격은 2008년 60.5%, 497조60억원(68.5%)에서 2014년 66.4%, 860조2620억원(75.2%)으로 늘었다.

 

개인 상위 1%가 보유한 토지공시가격은 288조580억원(26.1%), 2014년 316조8180억원(25.6%)로 소폭 증가했다.

 

주택의 경우 상대적으로 양극화가 진행되지 않았다.

 

기업 상위 1%의 주택수 및 공시가격은 2008년 81만2000채(73.1%), 48조8940억원(74.3%)에서 2014년 112만9000채(84%), 105조5060억원(85.4%)을 기록했다.

 

개인 상위 1%의 주택수 및 공시가격은 2008년 40만8000채, 158조5040억원(9.8%)에서 2014년 79만9000채, 158조1720억원(7.8%)로 주택 수는 늘었지만, 가격에서는 큰 차이가 없었다.

 

이태경 헨리조지포럼 사무처장은 “불로소득도 다 같은 불로소득이 아니다”라며 “주식투자는 기업에 자금을 공급하는 등 생산에 기여하지만, 땅은 공장, 회사 부지로 사용하는 것이 아니라면, 아무런 노력이나 생산적 활동없이 주변 호재로 돈을 버는 경우가 상당하다”라고 전했다.

 

이어 “기업들이 땅을 갖고 있는 게 문제가 아니라 소수 대기업들이 땅을 당장 사업에 쓰지 않는 토지를 너무 많이 갖고 있다는 것이 문제”라며 “이 토지 양극화를 해결하지 않는 이상 집 한 칸 땅 한 뼘 못 갖는 서민들이나 중소기업들에게 돌아갈 땅이 없다”라고 전했다.

 

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