(조세금융신문=권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수) 부동산 산업과 학문 분야의 이해
부동산 시장은 정치‧경제‧사회‧문화의 변화 속에서 끊임없이 변화한다. 따라서 시장은 호황과 침체가 거듭되고 있지만 우리 인간에게는 의‧식‧주의 하나이며 삶의 터전인 동시에 아침에 눈을 뜨고 저녁에 눈을 감을 때까지 보이는 것이 모두 부동산이다.
그런데 그 부동산은 어느 때는 우리에게 부의 상징이기도 하고, 어느 때는 짐이 되기도 한다. 이렇듯 부동산은 우리들의 실생활에서 때로는 기쁨을, 때로는 슬픔을 안겨주는 불가분의 관계에 있다. 따라서 국민 누구나 조금은 관심의 대상이 되고 있으며, 누구나 조금은 그 지식을 습득하려고 한다.
그런데 부동산 분야는 너무 넓고 복잡하여 한번에 공부하거나 이해하기가 매우 어렵다. 부동산 분야를 둘로 나누면 하나는 부동산개발‧금융‧투자‧관리‧경영 등 결정 분야이고, 또 하나는 부동산 마케팅을 비롯하여 평가‧상담‧중개‧입지 분석‧권리분석 등 결정 지원 분야로 나눌 수 있는데, 이것만 하여도 단숨에 배우고 이해하기란 매우 어렵다.
또한 이론 분야에서는 기초이론 분야인 부동산의 특성을 비롯하여 관련 공법과 사법, 부동산 시장과 경기변동, 부동산 조세와 금융 등 파생되는 분야가 무궁무진하다. 학문적 분야의 연관성도 부동산학은 경제학, 경영학, 도시학, 건축학, 법학 그리고 사회학과 심리학까지도 모두 포함하는 사회종합과학 학문이다. 이렇게 다양하고 폭 넓은 부동산 분야의 정책은 우리 경제에 미치는 영향 또한 매우 크며 국민 삶의 한 부분으로서 매우 중요한 위치에 있다.
부동산 정책이란?
부동산 정책은 부동산 문제를 공적 차원에서 해결하기 위한 방안으로 부동산 정책이 제기된다. 정책이란 조직의 여망을 성취하는 활동 과정이며 목표 달성을 위한 수단이다. 조직에는 공조직과 사조직이 있듯이 정책에도 공공정책과 사적 정책으로 구분할 수 있다. 공조직의 목표 달성을 하기 위한 공공정책은 한 사회의 조직 가운데 가장 규모가 크고, 한 국가의 모든 구성원에게 영향을 미친다.
이렇듯 부동산 정책은 공공정책으로써 우리 모두의 관심 대상이 되고 있다. 그런 의미에서 부동산 정책의 정의는 정부 기관이 부동산 문제를 해결 또는 개선하여 부동산과 인간과의 관계를 개선하기 위해 만든 지침이나 행동 방안으로 공적 노력이라고 정의할 수 있다. 이 정책의 내용은 앞서 언급한 부동산 산업 전 분야에 해당되므로 어느 하나를 꼭 집어 말할 수는 없지만 대부분 사람들은 부동산 정책이라고 하며 주택정책과 토지정책을 말한다.
하지만 주택을 공급하고 관리하는 전 분야와 토지를 공급하고 관리하는 전 분야 외에도 부동산 관련분야까지 광범위하여 정책을 만들고 집행하는 것은 어느 분야보다도 매우 어렵고 국민 모두에게 영향을 미친다. 따라서 부동산 정책은 사적인 업무가 아니라 공적인 업무로 우리는 공공정책이라고 말한다. 공공정책은 정부 기관이나 관료에 의하여 개발, 결정, 집행되는 일련의 부동산 정책 모두를 말하며 공공정책의 주안점은 공익의 추구에 있다고 하겠다.
그런데 모든 정책이 지속 가능하며 예측가능한 정책을 내놓아야 국민들이 이해하고 사전 대응할 수 있지만 부동산 정책만큼은 공급 정책과 관리 정책 말고는 지속 가능한 정책을 내놓기가 매우 어렵다. 그 이유는 공급 정책만 하더라도 공급 자체가 비탄력적이라 시장에서 공급이 부족하다고 바로 공급할 수 없기 때문이다. 여기에 부동산 시장에서 가격변동은 시시각각 다르게 움직이므로 지속가능한 정책을 내놓기가 더 어렵다.
따라서 정부는 부동산 정책만큼은 국가와 국민에게 직접적 영향을 미치므로 학계와 업계의 다양한 목소리를 그때그때 듣고 정부가 추진하고자 하는 목표가 국가와 국민을 위한 정책인지, 경제에 미치는 영향은 어느 정도인지 면밀히 검토하고 또 검토하여 대응하기 바라며 모든 정책은 단기적, 중장기적 정책으로 나눠 추진되기를 바란다. 그런 의미에서 이번 제21대 대통령 선거에서 약속했던 이재명 대통령의 공약은 한번 짚어보고자 한다.
민주당의 대표적 과거 부동산 정책
더불어민주당(이하 민주당)의 부동산 정책은 시대별로 많은 변화가 있었다. 정부가 출범할 때마다 주택시장의 문제점과 시민들의 요구가 바뀌었기 때문에 당내에서도 다양한 부동산 정책을 내놓으며 정책 방향성을 조정해 왔다.
그중에서 가장 눈에 띄는 변화는 부동산 관련 세금 정책이었다. 특히, 노무현 정부 당시 도입된 종합부동산세(이하 종부세)는 문재인 정부에서 더욱 강화되어 지금은 1가구 1주택자도 주택가격에 따라 최저 1.2%에서 최고 5.0%까지 세금을 납부해야 한다.
또한 다주택자는 금액에 따라 최저 1.6%에서 최고 6.0%까지 납부해야 한다. 너무 높은 세율로 인하여 국민들 사이에서 보복성 과세라는 말까지 나올 정도였다. 그러면서 주택 공급 확대는 꾸준히 해 왔지만 공급의 비탄력성 때문에 시간적 차이가 실제 부동산 시장에 미친 영향은 미미하여 정부의 생각과 달리 비정상적으로 부동산 가격은 급등하였다.
물론, 정책 도입 초기 단계에서는 집값 안정 효과가 나타났지만 시간이 경과하면서 종부세를 피하고자 하는 사람들의 투자 트랜드가 바뀌어 ‘똘똘한 한 채’ 현상이 심해졌다. 민주당은 또 서민 주거 안정과 세입자 보호라는 명제 아래 임대차 3법 시행과 공공주택 확충에도 지속적으로 힘을 실었다.
이러한 기조는 국민들의 생활에 피부로 와 닿는 실질적 변화를 가져왔다. 부동산 정책의 변화 과정은 정당의 사회 인식 변화와도 맞닿아 있다. 왜냐하면 정당 지지도와 직결되기 때문이다. 그래서 민주당은 부동산 정책의 전략적 핵심을 주거 안전망 확보에 두었다.
또한 민주당은 부동산 정책을 대부분 실수요자 중심의 공급 확대와 투기 억제에 두었다. 특히, 청년층과 신혼부부 등 실수요자에게 더 많은 공공주택을 제공하고 이들에게 특화된 금융 지원책도 강조했다. 그러면서 무주택자의 주거 사다리 복원과 서민 주거복지 증진이라는 목표까지 이루려 했다.
한편, 지속적으로 투기 목적의 다주택자에 대한 규제강화를 통해 주택시장 투명성을 높이려는 전략도 이어졌었다. 그래서 민주당의 대표적인 정책이 바로 공공임대주택 확장, 투기 차단과 가격 안정을 위한 분양가상한제 강화, 또한 양극화를 해소하고 투기를 차단하기 위해 부동산 조세부담 강화 등 다양한 정책을 내놓았다. 그러나 그 효과가 두드러지게 나타나지 않으면서 시장이 왜곡되고 가격이 오르자 야당과 언론은 종종 비판적 시각을 보이기도 했다.
달라진 민주당의 대선공약
민주당의 이런 정책들에 대한 국민들의 평가는 찬반으로 엇갈렸다. 이번 대선을 앞둔 민주당의 부동산 관련 정책은 예전 정책들과는 전혀 다른 정책 방향성을 가지고 있으며 상당 부분 바뀌었다. 우선 정책 기조가 공공 중심에 규제 일부 완화다. 그래서 주택 공급 방향도 공공주도형 공공주택 중심 공급 확대다. 그러나 보유세 강화는 기조를 유지하고 있다.
1. 중산층과 서민을 위한 주택 공급을 늘리겠다
초고가 아파트 가격상승 억제 중심에서 중산층과 저소득층을 위한 주택 공급 정책에 집중하겠다고 한다. 다시 말하면 초고가 아파트는 더 이상 규제하지 않고 가격을 인정하겠다는 것이며 정부는 중‧서민층 주택에 치중하겠다는 의미로 해석된다.
뿐만 아니라 신축 수요에 방해가 되고 있는 고분양가 문제도 해소하고 인허가도 신속하게 추진하기 위해 주택 공급 신속 인허가제 도입과 공사비 투명성 확보를 위한 공사비 분쟁조정위원회를 설치 활성화하겠다는 것이다.
또한 공공성 강화의 원칙하에 재개발‧재건축 절차 간소화와 건폐율, 용적률 등을 완화해 주겠다고 한다. 그리고 가계부채 총량의 안정적 관리 기조를 확립하기 위하여 부동산 가격과 금융 시스템 안정 정책을 추진하겠다고 한다.
문제는 초고가 주택에 대한 관리 방안이 없다. 물론 과세에 손을 대지 않기로 했지만 결국 과세일 것이다. 또한 중‧서민층 주택을 어디에, 어떻게, 어떤 재원으로 공급할 것인지 구체적이지 못하다. 그래서 이번 대선에서는 모두 공약이 구체적이지 않다는 말을 듣는다.
또 한 가지는 재개발‧재건축 절차 간소화와 건폐율, 용적률 등을 완화해 주겠다는 것인데 건폐율과 용적률을 완화해 주면 조합원들에게 수익이 개선되어 개발이익이 발생한다. 다시 말하면 자본이득이 발생한다.
그럼 그 반대급부는 무엇일까? 그것은 바로 이재명 대통령이 부동산에 대한 공공성을 강조해 왔기 때문에 증가되는 용적률의 일정 부분에 대해서는 임대주택으로 공급하게 할 것이다. 지금도 조합원들이 반발하고 있지만 향후 이렇게 용적률을 상향해 주고 일정 부분 임대주택을 공급하게 하면 오히려 이를 반대한 주민이 많아 사업은 더 지연될 가능성도 있다. 조합원들은 임대주택 공급보다는 분양주택을 더 선호하기 때문이다.
2. 고령 친화 주택과 은퇴자 등 어르신 주거 문화를 바꾸겠다
점점 늘어나고 있는 고령자를 위해 어르신들의 주거 문화를 개선해 보고자 공약을 내놓은 것이다. 그 일환으로 고령자 복지주택 공급을 확대하고 6080세대 친화형 녹지건축과 개조지원, 유니버설디자인 등 고령자 친화형 건축을 활성화하겠다는 것이다.
예를 들면 아파트에 미끄럼 방지턱을 설치한다는지, 응급 벨을 설치한다든지, 단지 내 간호사와 간병인 등 노인들을 보살필 수 있는 문화를 구성한다는 것이다. 이외에도 은퇴자들이 모여 살 수 있는 대규모 거주시설 구현으로 고령자 거주‧균형발전기반을 조성한다.
점점 늘어나고 있는 노인인구를 선제적으로 대응하기 위한 주거문화 변화와 주택 공급은 꼭 필요한 정책으로 공약이 실천되기를 바란다. 문제는 은퇴자들이 모여 살 수 있는 주거단지 조성을 어디에 설치할 것인지가 궁금하다. 아마도 도시와의 거리가 멀지 않아야 병원도 가깝고 호응을 받을 수 있기 때문이다.
3. 1인 가구와 청년을 위한 주택정책을 확대하겠다
1인 가구 청년이 살고 싶은 직주근접, 주거 복합 플랫폼 주택을 확대 조성하겠다는 것이다. 물론 이를 위해 도심 공공청사, 역세권, GTX 등 교통이 편리한 지역에 공급한다. 또한 생애 첫 독립 1인 가구 맞춤형 정보제공 등 주거설계지원 사업도 추진한다. 그리고 원룸, 오피스텔 등 깜깜이 관리비를 방지하고 투명성을 강화하여 주거생활의 안정성을 확보한다.
뿐만 아니라 신혼부부 우선 공급과 공공택지 신혼부부 특별공급도 확대한다. 청년‧신혼‧노년층까지 모두 어우러지는 생애주기별 맞춤형 공공임대주택 공급도 확대한다. 대학생‧청년 주거 안정과 지역 활력 회복을 위한 주거복합지원 센터 공급도 촉진하고 내 집 마련의 꿈을 실현하는 이들에게는 변동금리 주택담보대출보다는 장기 고정금리 주택담보대출을 지원하여 활성화를 유도한다. 또한 미신고 특정건축물도 양성화 조치를 거쳐 주거 안정을 보장해 준다.
청년〮‧신혼‧노년층까지 모두 어우러지는 생애주기별 맞춤형 공공임대주택 공급 정책은 매우 바람직한 정책이다. 특히, 세대 간 간막이 없이 누구와도 어울릴 수 있는 주거문화는 앞으로도 권장되어야 할 문화이다. 또한 우리가 함께 사는 세상에 1~2분위 소득계층의 사람들은 평생 내 집 마련을 하지 못하는 경우가 많다. 이런 점에서 임대주택이라도 평생 거주할 수 있다면 이들에게는 주거 안정에 큰 도움이 된다.
또한 미신고 특정건축물도 양성화 조치를 하겠다는 것은 무주택 거주자들에게 매우 좋은 소식이다. 왜냐하면 이들은 대부분 무허가 건축물로 언제 철거될지 모르는 불안한 마음에 거주했을 것이다. 그러나 이번에 정부가 양성화 시켜준다면 올겨울은 따듯한 겨울이 될 것이다. 그렇다고 개발제한구역 내 난립되어 있는 무허가 건축물까지 모두 양성화해서는 안 될 것이다. 최소한의 기준은 정하고 양성화하는 것이 바람직하다.
4. 결혼과 출생의 주택 고민을 해결하겠다
우리나라는 예전보다 점점 결혼 적령기가 늦어지고 있으며 이로 인하여 노산이나 출산을 하지 않으려는 신혼부부가 많아지고 있다. 또한 결혼 자체를 포기하는 젊은 사람들도 늘어나고 있다. 그 이유는 바로 너무 비싼 주택가격으로 의식주의 하나인 주거 안정에 자신이 없으며 아이의 양육에도 자신이 없어 포기하는 경우가 많다.
그래서 젊은 사람들이 가장 바라고 원하는 것이 바로 내 집을 마련하여 주거를 안정시키는 것이다. 따라서 이재명 대통령은 후보시절 이들에게 공공임대주택 공급을 늘려서 신혼부부에게 우선 공급하되 우선 공급의 조건이 9세 이하의 자녀 또는 혼인 기간도 예전에 7년에서 10년으로 늘려서 10년 이내인 부부에게 우선 공급한다. 이를 해결하기 위해 신혼부부 특별공급 분양 물량을 확대한다. 뿐만 아니라 분양을 받을 수 있는 소득요건도 완화한다고 한다.
뿐만 아니라 대학생‧청년 주거 안정과 지역 활력 회복을 위하여 교육, 취업, 창업, 지역 주민편의시설 연계 주거복지지원센터 공급도 늘린다. 초중등 폐교와 국‧공립대 부지를 활용한 행복 연합기숙사를 공급하고 지역 상생을 위한 주택 활용 기숙사형 청년주택 공급도 확대한다. 또한 공실 우려가 있는 소형 임대주택에 대하여 보증금과 월세를 지원한다.
청년과 신혼부부를 위한 주택 공급은 매우 바람직하다. 하지만 공급을 늘리려면 재원부터 마련되어야 한다. 아직은 공약이기 때문에 어디에, 어떻게, 어느 정도 규모로, 어떤 재원으로 언제까지 공급하겠다는 구체성은 없다. 따라서 이재명 대통령 임기 내 입주는 불가능할 수 있어 최소한 공급을 할 수 있는 토지와 재원 마련 확보까지 기대해 보는 것도 나쁘지 않을 것이다. 물론 3기 신도시의 용적률 상향으로 주택을 공급할 수도 있지만 이 역시 시간이 필요하다.
5. 공공임대주택 비율을 단계적으로 확대한다
우리가 살아가는 주택도 점점 고급화, 기능화, 첨단화로 변하고 있다. 그래서 이재명 정부에서도 일반아파트와 다소 차이가 나는 공공임대주택 시설을 고품질 공공임대주택으로 공급하겠다는 것이다.
뿐만 아니라 주택 공급 비율도 예전과는 다른 전체 임대주택에서 공공임대비율을 단계적으로 확대하겠다는 것이다. 또한 공공임대주택 확대를 위해 도심복합사업 모델도 개발하여 활성화하고 생애주기별 다양한 맞춤형 공공임대주택 공급을 확대한다. 임대주택이 많이 늘어나면 당연히 주택의 개념도 서서히 바뀔 수 있다.
지금까지는 주택 그 자체가 자본이득으로 인한 재산 증식의 수단이었다면 이제 젊은 사람들 일부는 소유보다는 안락한 주거문화를 꿈꾸는 보금자리로 생각할 가능성도 있다. 사실 주택은 소유보다는 이용의 개념으로 바뀌어야 하는데 현실은 전혀 그렇지 않다. 또 한 가지는 무주택자가 부담이 가능한 주택을 확대하게 한다는 것이다.
즉, 시세보다 저렴하고 투기 우려가 없는 다양한 공공주택을 분양할 계획이다. 그 첫째가 바로 더불어민주당이 줄곧 주장해 왔던 토지임대부주택과 이익공유형(환매조건부) 주택 그리고 지분 적립형 주택, 분양 전환 공공임대주택 등 다양한 주택을 공급하는 것이다. 토지임대부 주택은 토지는 국가나 공공기관이 소유하고 건물만 분양하는 형태로 공급가격이 현저히 낮아질 수 있다.
한마디로 말하면 건물만 분양 받지만 일반 부동산처럼 부동산을 취득한 후 누릴 수 있는 권한 즉, 사용, 수익, 처분의 권리를 모두 부여하는 것이다. 단지, 토지는 개인소유가 아니므로 국‧공유지인 경우 매년 국유자산관리법에 따라 개별공시지가의 3% 정도 임대료를 내야 한다. 무주택 서민들 입장에서는 너무도 좋은 정책이다. 그런데 이 방식이 바로 중국 등 사회주의국가에서 공급하는 주택인 것이다. 그래서 사람들은 이재명 정부가 탄생하면 부동산뿐만 아니라 여러 방면에서 사회주의로 변할까봐 걱정을 한다.
둘째, 이익공유형(환매조건부) 주택이다. 이 주택 형태는 이미 박근혜 정부에서 시험 시행했지만 인기는 없었다. 주택을 구입하려면 많은 돈을 지불해야 한다. 그런데 구입자가 돈이 부족한 경우 공공이 분양하는 주택을 구입하는 수분양자에세 장기 저리융자를 지원하고 일정 기간(약정기간) 거주한 후 매도하는 경우 최초 구입 가격과 매매가격의 차이 일부를 금융기관이나 LH 등 공공기관과 함께 공유하는 형태이다. 물론 도중에 조기 상환하거나 판매하는 경우에는 분양을 했던 공공기관으로 다시 환매하는 조건이 붙어 있다.
셋째, 지분 적립형 주택이다. 이 주택은 수분양자가 일부 지분을 취득해 입주한 뒤 장기간에 걸쳐 나머지 지분을 적립식으로 구입하면 주택의 완전한 소유권을 가지게 되는 주택이다. 지분을 모두 확보하기 전까지는 공공지분에 대해 임대료를 내야 한다. 정부는 분양자가 최초 분양 시 건물과 토지 지분의 20~25%만을 취득하면 주택에 입주할 수 있도록 배려한다. 나머지 지분은 입주 후 일정 기간마다 일정 비율을 균등하게 나눠 취득해 20∼30년 후에는 주택을 100% 소유할 수 있게 하는 것이다.
넷째, 분양 전환 공공임대주택이다. 이 주택은 5년 또는 10년 동안은 임대주택으로 입주를 해서 사용하다가 임대 기간이 끝나면 분양을 받는 형태로 현재에도 매우 인기가 높은 상품이다. 문제는 분양 당시 어떤 기준으로 분양 가격을 정할 것인가에 민감하여 다툼이 있을 수 있다.
예를 들면 5년 임대 후 분양주택의 경우 조성원가에 시가로 평가한 감정평가 가액을 합산하고 이를 산술 평균한 가격으로 분양 가격을 결정한다. 그러나 10년 임대 후 분양주택의 경우에는 복수로 평가한 감정평가 가격의 산술평균 가격으로 분양 가격을 결정하기 때문에 수분양자 입장에서는 시가로 분양하는 것과 큰 차이가 없다고 반발하는 주택이다. 따라서 분양 가격의 적정성 여부를 다시 논의하여 합리적인 선에서 결정되어야 한다.
뿐만 아니라 주택 공급을 활성화하고 국민들에게 제3의 투자처를 만들어 주기 위해 공공주택 리츠 설립도 활성화한다, 리츠를 활용하게 되면 투명한 자금조달원 공개와 투자자가 개발이익을 공유할 수 있다는 장점이 있다. 마지막으로 〮쪽방촌 등 주거 취약계층 사람들에게 주거환경을 개선해 주기 위한 대책 마련으로 도심 공공주택복합사업을 통하여 영구 국민주택을 공급한다.
6. 민간 주택공급자는 일정 부분 의무적으로 공공주택을 공급해야 한다
임대주택공급을 늘리기 위해 이재명 정부는 민간이 주택공급사업을 추진할 경우 주택 공급의 일정 부분을 의무적으로 공공주택으로 공급하도록 한다는 것이다.
이를 위한 공공임대주택 공급 로드맵도 법제화한다. 문제는 민간 임대주택 공급을 늘리려면 반대급부의 인센티브가 수용 가능한 선까지 이뤄지지 않으면 민간기업은 공급을 하지 않을 것이다. 현재 기업형 임대주택의 경우 최소 10년 이상을 임대주택으로 활용해야 하는데 10년 동안 회사는 아무 문제 없이 운영되어야 한다.
그런데 시장 상황의 변동성이나 여러 변수들 때문에 장기간 회사를 운영하는 것이 그리 쉬운 일은 아니다. 따라서 임대 기간의 단축이나 공공임대주택처럼 5년 또는 10년 임대주택의 경우 반만 기간이 경과하면 입주민이 요청이 있는 경우 조기 분양이 가능하다.
이런 제도는 민간에게도 적용되어야 더 많은 기업이 임대주택 공급에 나설 것이다. 특히, 임대 기간 말 분양 가격 책정도 문제다. 지금은 확정 분양 가격이나 분양 원가에 변동률 적용법 또는 기간 말 복수 감정평가 가격의 산술평균 가격 방법 등 다양하다. 따라서 이를 일원화하여 정리할 필요가 있다. 그래야만 수분양자들이 미래를 예측하고 자금계획을 세울 수 있기 때문이다.
<다음 호에 계속됩니다>
[프로필] 권대중 서강대학교 일반대학원 부동산학과 교수
•(현)(사)한국부동산융복합학회 회장, (사)대한부동산학회 명예회장
•(현)한국경제평론가협회 부회장
•(현)국토교통부 주거정책심의위원회 위원
•(현)국토교통부 주택공급혁신위원회 위원
•(현)국토교통부 성과관리평가위원회 위원
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