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(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수)

 

인·허가 물량으로 보는 주택시장

 

주택공급은 인·허가 물량과 입주물량으로 시장을 예측할 수 있는데 가장 정확한 것은 인·하가 물량보다는 입주물량으로 시장을 예측하는 것이 가장 정확할 수 있다. 먼저, KDI는 주택 인·허가 물량이 해마다 들쑥날쑥해 수급 불균형을 심화한다고 지적했다. 급증과 급감이 반복되다 보니 4~5년마다 주택가격이 불안하다는 것이다.

 

지난 2015년 주택 인·허가는 76만5328가구로 기초 주택수요를 35만 8000가구 초과했다고 한다. 이후 지난해까지 연간 20만~30만 가구 안팎으로 수요를 웃돈 인·허가가 이뤄졌다는 것이 KDI의 계산이다.

 

이는 2000년대 초중반 지정된 택지가 2014~2015년 민간 기업에 대량 공급된 결과라며 분양이 늘면 3년의 시차를 두고 미분양 증가로 이어지기 때문에 금년과 내년은 준공 후 미분양이 2만~3만 가구 정도 증가할 것으로 예상하고 있다.

 

그러나 크게 늘어나던 인·허가는 다시 감소하는 중이다. 서울의 경우 아파트 인·허가 물량은 지난해 3만 2848가구로 2017년 7만 4984가구의 절반에도 못 미쳤다. 당시 재건축 초과이익환수제를 피하기 위한 밀어내기 공급이 급증했던 걸 감안해도 감소폭은 매우 크다.

 

올해 상반기엔 2만 2436가구의 아파트가 인·허가를 받았다. 인·허가는 통상 공급물량의 선행지표로 통한다. 4~5년의 시차를 두고 착공과 입주가 진행되기 때문이다. 이 때문에 2024년경엔 공급절벽 현상이 나타날 것이란 전망도 나온다. 민간택지 분양가상한제 여파로 인·허가를 받고도 사업을 진행하지 않는 재개발·재건축 사업장이 늘어나면 공급 감소폭이 더욱 커질 수도 있다. 당장 2년 뒤부터 아파트 입주물량은 예년의 반토막 수준으로 감소할 전망이다.

 

부동산 114가 입주자모집공고를 기준으로 집계한 2021년 서울 아파트 공급량은 2만 644가구로 올해 4만 2892가구 대비 52%가량 감소한다. HUG(주택도시보증공사)와의 분양보증 갈등이나 조합 내홍 등으로 분양을 미룬 정비사업 단지들이 많은 까닭이다. 이 때문에 2년 뒤엔 서울 전역에서 다시 전세가격이 강세를 보일 수 있다. 2021년엔 전국 기준 입주물량도 21만 8016가구다. 정점이던 2017년 45만 8628가구의 절반에도 못 미친다.

 

입주물량으로 보는 주택시장

 

인·허가 물량의 경우 건설사들이 주택 인·허가를 받고도 사업 환경이 바뀌면 사업을 연기하거나 포기할 수 있는 반면, 입주물량은 이미 분양을 완료하고 건물을 완공한 후 수분양자들이 입주를 앞두고 있는 물량을 말하기 때문에 입주물량은 주택시장에서 매우 중요하며 직접적 영향을 미친다.

 

입주물량이 적어지면 분명 공급이 부족하여 주택가격은 상승하며 반대로 입주물량이 많아지면 주택가격 하락뿐만 아니라 전월세 가격도 하락할 수 있다.

 

주택경기가 살아나기 시작한 지난 2015년부터 부동산 114에서 발표한 통계를 인용하여 전국 아파트 입주물량을 파악해 보면 2015년에는 입주물량이 27만 4241가구로 전년대비 비슷했지만 2016년부터는 점차 늘어나기 시작하였다.

 

이는 2015년 박근혜 정부 당시 여야합의로 통과된 부동산3법 영향으로 재건축사업에서 초과이익환수제를 2017년 말까지 연기하였으며 민간택지에 적용하던 분양가상한제를 전면 폐지하면서 부동산가격은 오르기 시작하였다.

 

이때부터 아파트 공급도 늘어나기 시작하여 2016년에는 30만 656가구가 입주 잔치를 벌였으며 2017년에는 39만 3667가구, 2018년에는 정점을 찍어 45만 8628가구가 입주 잔치를 벌였다. 금년에는 약 39만 6398가구를 예상하고 있으며 내년 2020년에는 금년보다 다소 적은 32

만 6746가구, 2021년에는 지난해 2018년의 절반수준도 안 되는 21만 6016가구로 주택시장을 불안하게 만든다.

 

문제는 왜 이렇게 연도별로 수급상황이 급격히 차이가 나는 것일까? 그것은 분명 정부의 주택정책에 따라 민감하게 착공 이후 준공까지 건물을 신축하고 공급하는 것이 차이가 나기 때문이다.

 

예를 들면 2015년 부동산3법이 시행되면서 강남을 비롯한 서울의 재건축 등 여러 곳에서 주택공급이 이뤄졌으며 앞서 언급한 것처럼 지난 2000년대 초중반 지정된 2기 신도시의 택지가 2014~2015년 민간 기업에 대량 공급된 결과로 분양이 늘어난 것이다. 당시 분양물량들이 적어도 3년 이후부터 5년 차까지 준공 후 입주를 시작하면서 2016년, 2017년, 2018년까지 입주물량이 꾸준히 늘어났으며 이러한 현상은 금년과 내년까지는 이어질 것으로 예상된다.

 

그러나 문재인 정부 출범 이후 인·허가 물량이 급격히 줄어들었기 때문에 향후 3~4년 이후 입주물량은 크게 줄어들 것이다. 바로 내년 2020년부터 입주물량은 최고 정점이었던 2018년의 약 71.2%인 32만 6746가구이며 2021년에는 2018년의 47.5%인 21만 8016가구 밖에 공급이 되지 않는다.

 

특히, 서울은 정부의 강력한 규제정책으로 주택공급을 막아 그 수치는 현저하게 차이가 난다. 문제는 주택공급이 감소하면 향후 주택가격이 부족하여 폭등하는 현상이 반복되고 있는 것이다. 가격이 오른다는 것은 공급이 부족하거나 수요가 많아지는 것이다.

 

정부는 이 두 가지를 해결하지 않고 공급을 축소시키는 정책, 가격을 억제하는 정책으로 일관해 왔기 때문에 강남을 비롯한 서울의 주요지역에서 가격이 두 배 가까이 폭등한 것이다. 결국, 규제가 완화되면 가격은 폭등하여 서민들은 더욱 어려워진다. 일부에서는 박근혜 정부 당시 부동산시장이 어려워서 규제를 완화하고 대출 금리를 인하한 것이 주택가격 폭등으로 이어졌다는 말들을 한다.

 

하지만 이번 정부가 공급도 늘이면서 수요를 분산하는 정책과 가격이 상승하는 지역에만 규제를 가하는 정책을 내 놓았다면 문제는 달라졌을 것이다. 주택정책은 참으로 힘든 정책이다.

 

따라서 정부는 주택시장을 달래가면서 수요와 공급을 동시에 조절하는 기능을 해야만 시장이 안정화 된다. 정부가 시정을 끌고 가는 정책은 결국 시장 앞에 무릎을 꿇게 될 것이다.

 

민간택지 분양가상한제 시행과 청약시장

 

정부가 분양가상한제 시행 여부를 발표한 이후 규제가 공급축소로 갈 것이라는 불안감 때문에 국지적 시장과열 양상을 보여 서울, 광주 등 인기지역의 청약 쏠림 현상이 심화되면서 분양가도 고공 행진하는 모습을 나타나고 있다. 시도별 평균 분양가격은 충북, 제주를 제외하고 모두 상승한 것으로 집계됐는데, 청약자 수가 큰 폭으로 증가한 광주광역시의 경우 분양가 상승률도 가장 높게 나타났다고 한다.

 

대책 후 1년간 광주광역시는 3.3m²당 평균 분양가는 1317만원으로, 대책 전 982만원에 비해 34.1% 올랐다. 서울도 대책 전 2380만원에서 대책 후 2709만원으로 평균 분양가가 13.8% 상승했다.

 

분양가가 상승세에 기존 아파트 가격까지 불안 조짐을 보이자 지난 6월 HUG(주택도시보증공사)는 분양가 심사 기준을 마련했다. 이에 일부 고가 분양단지들이 규제를 피해 후 분양으로 선회하는 움직임을 나타내자 정부는 지난 8월 12일 투기과열지구 민간택지의 분양가상한제 확대 시행을 발표했다.

 

분양가상한제 확대 시행 발표 후, 수익성 하락이 불가피해진 재건축 아파트는 하락한 반면 공급 위축 우려가 확대되면서 신규 분양물량과 새 아파트에 대한 관심이 커지는 분위기다.

 

청약시장의 경우 9.13대책 이후 1년간 청약자 수가 감소하면서 전국적으로 청약 경쟁률이 다소 하락한 것으로 나타났다.

 

이는 청약제도가 무주택 실수요 중심으로 강화된 데다 9억원 초과의 경우 중도금 대출이 금지되면서 투기수요가 줄어든 영향이 크다. 다만, 인기지역의 청약 쏠림 현상으로 인한 양극화현상은 더욱 심화된 것으로 나타났다.

 

최근 정부의 민간택지 분양가상한제 시행 소식이 전해지자 청약시장도 과열되기 시작하여 청약통장 가입자 수가 지난 7월 달 처음으로 전체 인구의 절반 가량인 2500만명을 돌파했다고 한다. 이처럼 청약통장 가입자가 늘어나는 것은 무주택자 위주의 청약제도 개편이 속속 이뤄지면서 무주택자들을 중심으로 꾸준히 통장 가입에 나선 영향으로 풀이된다.

 

특히, 서울시의 25개 구가 모두 투기과열지구로 지정 돼 민간택지 분양가 상한제 시행이 임박해지면서 서울의 가입자 수는 582만 624명으로 전월보다 2만명 가까이 증가했다.

 

지난해 2018년 12월 11일에 새로 시행된 청약제도는 핵심이 바로 무주택자에게 대부분의 당첨 기회를 준다는 것이다. 당첨자는 3번에 걸쳐 선정되며 청약당첨자와 예비 당첨자를 대상으로 계약을 한다.

 

미계약분 청약시 주택소유 여부 등의 자격조건은 없고 만19세 이상 성인이면 누구나 청약이 가능하다. 현재, 투기과열지구를 포함한 청약조정지역에서는 청약통장 가입 후 2년, 그 외 지역은 1년이 지나야 1순위 자격이 주어지고 있다. 2순위에는 1순위 자격 기간이 안 된 1~2년 미만 가입자는 물론 최근 신규 가입자가 포함되어 있다.

 

정부는 9.13 대책의 후속 조치로 지난해 12월 11일부터 청약조정지역내 추첨제 대상 분양 아파트의 75%를 무주택자에게 우선적으로 공급하고, 나머지 25%도 무주택자와 1주택자가 경쟁하도록 개정하였다. 일단 정부의 민간택지 분양가상한제시행은 무주택자들에게는 희소식일 수 있지만 정작 서울에서 주택을 분양받기란 하늘에 별 따기 만큼 힘들 것이다. 특히, 분양가상한제 시행은 기업의 이익감소와 조합의 이익감소가 공급을 줄일 수 있기 때문에 향후 주택가격상승이 불 보듯 뻔할 것이다.

 

한편 정부는 경제가 어려운 가운데 민간택지 분양가상한제를 시행할 것이며 이는 2020년 4.13 총선전이 될 것이다. 공급량이 적어서 분양받는 것 자체가 매우 어려울 텐데 분양가격을 통제하여 낮은 가격으로 분양한다면 무주택자 모두는 정부 여당을 지지할 것이 때문이다.

 

전세시장과 계약갱신청구권제 시행

 

KDI(한국개발연구원)는 최근 우리나라 주택공급의 문제점과 개선방향 보고서를 통해 2019년 지방을 중심으로 역전세 현상이 확산할 수 있다고 경고했다.

 

일시적으로 새 아파트 입주가 많아져서다. 공급량이 장기평균 대비 10% 늘어날 때 전세가격은 연간 0.6~1.21% 하락한다는 게 KDI의 분석이다. 부동산114에 따르면 올해 전국 아파트 입주물량은 39만 6000가구로 지난해 45만 8000가구보다 약 13%가량 줄었다고 한다.

 

그러나 이러한 수치는 연간 20만~30만 가구 선이던 예년을 크게 웃도는 수준이다. 이 때문에 전국 전세가격은 2017년 12월부터 1년 8개월째 하락하는 중이다. 서울과 부산, 광주, 울산, 경남 등지는 지난해보다 공급이 많다. 수도권도 3년째 10만 가구 이상의 입주가 이어지는 중이다. 전국에 쌓인 1만 8000가구의 악성 미분양(준공 후 미분양) 아파트도 전세가격 약세를 부채질하는 요인이 되고 있다.

 

전세가격이 하락하면 임대인은 새로운 세입자를 받더라도 기존 세입자의 보증금을 온전히 돌려줄 수 없게 된다. 이 같은 현상이 역전세 현상이다. 그런데 여기에 정부는 계약갱신청구권제도를 도입하겠다고 한다.

 

그렇게 되면 오히려 일부지역에서는 전월세가격이 일시적으로 상승할 수 있으며 또 다른 일부에서는 역전세난도 나타날 수 있다. 특히, 계약갱신청구권제는 서민주거안정을 위해서는 좋은 정책이나, 부동산시장 측면에서는 많은 문제점을 안고 있어 반 시장정책으로 분류된다. 이 제도의 가장 큰 문제점은 시행초기 단기적 임대료 상승이 예상되고 이는 수익률 상승으로 주택가격을 상승시킬 수 있다는 것이다.

 

또한 중장기적으로는 임대인의 권리침해(임대기간 법정구속과 임대기간 내 매도 불확실성 등)로 민간임대주택 공급이 감소와 전세물량 감소 등 오히려 시장 안정보다는 혼란이 가중될 수 있다. 여기에 최근 입주물량이 많은 서울의 강동구, 송파구 일부지역과 수도권 신도시 일부지역에서는 벌써부터 입주물량 과잉으로 전세가격이 하락하는가 하면 다른 지역에서는 주택가격하락보다 전세가격이 상승하면서 역전세 조짐을 보이고 있다.

 

신도시 생활권과 인구밀도가 높은 지역에선 최근 늘어난 입주물량에도 전세가격이 강보합세를 보이고 있으나 서울의 경우에는 민간택지 분양가 상한제로 10년차 이내 아파트의 희소가치가 증가하면서 전세가격의 하방 경직성이 강해지고 있다. 분명한 것은 그렇게 쉽게 역전세가 나타나지는 않을 것으로 예상한다.

 

부동산시장 전망

 

내수경기 악화는 부동산시장에도 영향을 미친다. 문재인 정부 출범 후 주택시장의 안정화를 위한 대안으로 대출 규제를 시작으로 보유세 인상, 계약갱신청구권제, 민간택지 분양가상한제 시행에 이르기까지 무수히 많은 부동산 관련 정책들이 발표되고 있다.

 

주택시장은 어떠한가? 투기 과열을 막기 위해 시작된 대출규제는 분양가 9억원 이상의 주택의 중도금 대출이 불가하도록 함으로써 상대적으로 9억원 초과 아파트가 많은 강남권의 아파트를 분양받을 수 있는 기회가 더 줄어들게 되었다. 결국 대출 규제는 강남권에 거주하는 그들만의 리그로 되어 버리고 있고, 9억원 미만의 비강남권 지역의 가격을 상승시키는 역효과마저 나타나고 있다. 이처럼 대출규제로 인해 양극화가 가속되고 있다.

 

보유세의 경우 최근 서울의 공시가격 6억원 이상 주택 가운데 지난해보다 재산세가 30% 늘어난 가구는 전년도 5만 가구를 소폭 웃돌았던 것과 비교해 5배 넘게 늘어난 28만 가구가 넘는 것으로 나타났다. 이것은 단순히 당해연도 뿐만 아니라 공시지가 상승 외에 세율 체계의 변경으로 공정시장가액 비율이 늘어날 경우 내년부터는 더욱 더 많은 보유세를 부담해야 하게 될 것이다. 따라서 부동산 가격과 상관없이 보유세 인상은 압박으로 다가올 것이다.

 

이와 별도로 민간택지 분양가 상한제 실시를 앞두고 시행 시기를 조정하고 있는 요즘 최근 이를 반영하듯 청약통장 가입자가 증가하고 있지만, 전매제한 기간 확대로 인해 청약에 신중해질 수밖에 없다. 결국 서울 및 수도권의 인기 지역은 청약경쟁 과열로 이어질 것이고, 인기 없는 지역은 미분양이 발생하는 등 청약시장도 양극화가 나타날 것이다. 따라서 특정지역의 분양시장의 청약단지 쏠림현상 심화로 인한 청약시장 과열로 인해 주택을 분양 받기 더 어려워질 것이고, 이는 부동산가격을 상승시키는 요인으로 작용하게 될 것이다.

 

분양가 상한제 실시는 단기적으로는 과도한 분양가 상승을 견제하여 집값의 안정화에 기여할 수 있지만, 중장기적으로는 재개발·재건축사업의 경우 재건축초과이익환수제에 분양가상한제까지 시행될 경우 조합원의 수익 감소로 인해 사업을 포기하거나 사업 속도를 늦추는 등 수위조절에 들어가 이는 공급물량을 감소시킬 우려가 있다.

 

또한, 건설사들의 경우 건축비용을 낮추기 위해 주택 품질 저하 및 시공부실로 이어질 가능성이 높아진다. 이렇듯 결국 부동산시장을 위축시켜 공급위축으로 이어져 결국엔 공급물량 부족으로 인한 가격 상승의 압력을 받게 될 것이다.

 

이처럼 투기지역과 투기과열지구의 지속적 규제는 단기적으로 정부의 규제정책이 부동산시장을 안정화를 시킬 수 있겠지만, 중장기적으로는 볼 때 공급부족 현상으로 이어져 추후 규제 완화가 될 경우 가격을 폭등시키는 현상으로 이어질 것이다. 뿐만 아니라 대출규제가 양극화를 가속화 시킬 것이며 분양가상한제 역시 주택시장 혼란만 가중시킬 것으로 판단된다.

 

따라서 정부는 획일적인 규제정책보다는 부동산 공급이 적정하게 이루어질 수 있도록 중장기적인 정책으로서 대응해야 하며, 부동산시장이 정상화 될 수 있도록 정부의 개입을 최소화하여야 할 것이다.

 

<월간조세금융 11월호에 게재된 칼럼입니다.>

 

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

• 명지대학교 부동산학과 교수/• 명지대학교 창의융합인재학부 학부장/• 명지대학교 부동산대학원 주임교수

• (사)대한부동산학회 이사장/• (사)대한부동산학회 제17~18대 회장역임

• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/• 국토교통부 도시재생전문가위원회 위원/• 한국토지주택공사 경영투자심사위원회 위원/• 주택도시보증공사 도시재생위원회 전문위원/• 고양시 분양가심의위원회 위원장/• 경기도시공사 분양가심의위원회 위원장/• 인천광역시 서구 분양가심의위원회 위원장

 

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