(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 서울시의 제2차 도시철도계획 배경과 범위
이번에 서울시가 발표한 제2차 ‘서울시의 10개년 도시철도망구축 계획(안)’ 10개 노선은 선계획 후실행이라는 측면에서 사전에 부동산시장에 나타날 수 있는 문제점을 파악하고 대비할 수 있다는 점에서 참 좋은 정책이 될 수 있다.
그러나 문제는 이러한 계획이 과연 사업 타당성이 있는 계획인지, 서울시만의 계획으로 끝나지 않고 경기도와 연계성 있는 계획인지 그리고 정부가 추진하고자 하는 정부의 부동산정책과도 부합하는지 모두 검토가 되어야 할 것이다.
최근 정부는 서울의 주택가격을 안정시키고자 대출규제는 물론, 수도권에 3기 신도시 4곳을 개발하겠다고 건설계획을 발표한바 있다. 그런데 서울에 이러한 교통망 개선을 위해 도시철도 건설계획을 발표하면 오히려 사람들은 교통이 매우 불편한 수도권으로 이주하지 않고 서울에 남을 가능성이 크기 때문이다.
어쨌든 서울시의 제2차 도시철도망 계획은 서울시가 지역균형발전을 실현하고, 철도교통 소외지역 구석구석을 연결하는 계획으로 매우 좋은 계획만은 틀림이 없다.
문제는 실천이다. 계획만 발표하고 실천을 하지 않으면 오히려 주변지역 부동산 가격만 상승시키는 꼴이 될 수 있어 염려가 된다. 서울시의 철도망계획에서는 경제적 논리에 치우친 계획 수립 절차를 타파하는데 중점을 뒀다. 빠르고 차별 없는 철도, 활기차고 균형 있는 서울을 목표로 지방자지단체가 최초로 서울형 지역균형발전 지표를 마련해 철도시설이 지역의 고른 발전을 선도할 수 있도록 노선계획을 수립했다.
우선, 지역균형발전을 위해 경전철 6개 노선을 신설하고 이를 재정사업으로 전환한 사업에는 면목선과 난곡선, 우이신설 연장선, 목동선이 포함되어 있고 서부선은 완행과 급행계획 그리고 신규 추가된 강북횡단선이 이에 해당된다.
지방자치단체 최초로 기존노선을 개량해 4호선 급행화 그리고 5호선 지선 직결화를 추진하고 서부선 남부 연장, 신림선 북부 연장으로 노선 간 연결성도 높인다.
또한 9호선 4단계 추가연장(고덕강일1~강일) 노선도 상위계획과의 정합성, 네트워크의 연결성을 높이고자 조건부로 서울시 철도망계획에 포함됐다. 현재 민간사업자 방식으로 추진중인 신림선, 동북선, 위례신사선, 서부선은 조속히 절차를 마무리하여 사업을 진행할 계획이며 경제적 타당성 최소기준을 만족하되 지역균형발전 효과가 높은 노선을 종합적으로 판단해 10개 노선 안을 선정 2028년까지 추진하여 철도중심 대중교통체계를 완성하겠다는 것이 서울시 계획이다.
서울시의 이러한 도시철도계획이 지역 주민들의 교통난 해소를 위해서는 꼭 필요한 사업이지만 수도권 신도시에 살고 있는 주민들 입장에서는 결국 불편함을 감수하고 서울로 출퇴근하는 대다수는 서울에 살아야만 편리한 교통망을 이용할 수 있다고 생각할 것이다.
균형발전 이끄는 경전철·연장선·개량노선의 범위
지역균형발전을 고려한 경전철 6개 노선은 기존 기본계획노선 중 추진이 지연된 면목선과 난곡선, 우이신설 연장선, 목동선 등 4개 노선과 서부선 완행과 급행계획 그리고 금번 새롭게 계획한 강북횡단선이다. 특히, 면목선은 기존 신내~청량리 노선을 그대로 유지하되 청량리역에서 강북횡단선과 환승하도록 계획하여 이용자 편익을 증진시킨다.
또한 목동선, 난곡선, 우이신설 연장선도 기존 노선을 유지하되 목동선의 경우 신월지역 주민들의 의견을 반영하여 기존 지상구간으로 계획한 서부트럭터미널~강월초교~화곡로 입구 교차로 구간을 지하화 한다. 여기에 서부선은 기존 새절역~서울대입구역 구간에 대피선을 2개소 추가하여 완행과 급행열차 운행이 가능하도록 보완했다.
강북횡단선은 완행과 급행열차 운행이 가능한 25.72km의 장대노선으로 강북의 9호선 기능을 수행하도록 계획했으며 동쪽으로는 청량리역에서 1호선, GTX-C노선과 면목선, 경의중앙선 그리고 서쪽으로는 5호선과 연결되며 3호선, 6호선, 우이신설선, 서부선, 9호선까지 환승할 수 있도록 계획했다.
강북횡단선은 이전 철도망계획에서도 여러 차례 검토된바 있었으나 지형적 제약조건으로 강북의 동서 간 이동이 어려웠던 부분을 개선해서 지역균형발전에 기여하고자 하는 것이다.
또한 북한산 국립공원 자연보존지구와 자연환경지구를 통과하지 않도록 세검정로, 정릉로 하부 등을 대심도 터널로 통과하도록 계획함으로써 환경훼손에 대한 논란을 원천 차단했다.
뿐만 아니라 지방자치단체 철도망 계획 최초로 기존노선을 개량하는 계획도 담고 있다. 그 계획은 바로 4호선 급행화사업과 5호선 지선간 직결화다. 철도소외지역 중심 노선신설에 집중된 기존 도시철도망 구축계획과 대비되는 부분이다. 그리고 네트워크 효율성 증진을 위한 연계와 FV 연장노선은 서부선 남부연장과 신림선 북부 연장노선이다.
각각 여의도와 서울대학교 정문 앞에서 상호 환승이 가능하도록 연장해 네트워크 연계성을 강화했다. 이외에도 9호선 4단계 추가연장노선(고덕강일1~강일)은 2021년 강일~미사구간과 함께 본 노선을 광역철도로 지정할 것을 전제로 서울시 도시철도망 구축계획에 반영하여 네트워크의 연결성을 높일 계획이다.
서울형 지역균형발전 평가지표 마련
서울시는 지역실정을 보다 현실적으로 반영할 수 있는 서울형 지역균형발전 평가지표안을 마련하고 철도망계획 노선대안 선정시 반영하였다. 중앙정부의 평가지표는 전국의 지역 낙후도를 중심으로 판단하기 때문에 대도시인 서울시 내 철도시설계획을 검토하는 데는 적용에 한계가 있으며 평가단위도 시·군 수준으로 광범위해 서울시의 경우 어느 동네건 점수가 동일, 지역별 실정 반영이 어려운 실정이라는 이유에서다. 서울시는 지역낙후도 판단기준에서 의사 수, 제조업 종사비율, 도시토지이용 등 대도시 실정에 맞지 않는 항목을 없애고 지역낙후도 외에 동 단위로 분석한 철도 접근성·밀집도를 추가하여 지역별 교통시설이 편중되지 않도록 한 것이다.
서울시는 향후 예비타당성 조사에 대비하여 사업실행력을 확보하기 위해 경제적 타당성(B/C 0.85 이상) 최소조건을 만족하는 노선 중 서울형 지역균형발전 평가지표에 따라 이번 노선계획을 수립한다고 한다. 또한 계획의 선정기준에는 부합하지 못했지만 지역균형발전 지수가 높은 노선(난곡선 금천연장(난향동~금천구청), 7호선 급행화 등은 후보노선으로 선정해 5년 후 10개년 도시철도망구축계획 변경검토 시 변화된 여건에 따라 노선별 사업타당성을 재검증할 계획이다. 평가지표 개선안은 <표1>과 같다.
비강남권 철도는 재정 추진, 필요시 시민펀드 모집
서울시의 10년간 추진되는 도시철도 총 사업비는 10개 노선에 7조 2302억원이며 국비 2조 3900억원, 서울시비 3조 9436억원, 민간사업비 8966억원 등 총 14조 4604억원을 조달할 예정이다. 서울시는 철도 서비스를 적기에 제공하고 철도 중심의 대중교통체계를 구축하기 위해 간선 및 광역철도와 경전철 간의 탄력적인 투자계획을 수립키 위해 철도건설 예산을 중기재정계획상 철도부문 투자 규모를 늘려 매년 약7000억원 수준으로 확대한다.
서울시의 금년 신규 투자 금액은 연간 약 4000억원 수준이며 신림선, 동북선, 위례신사선 등 기존에 기 확정된 도시철도와 광역철도 추진비용으로 연간 약 3000억원이 추가됨에 따라 총 약 7000억원이 소요될 예정이라는 것이다.
이중 규모가 가장 큰 강북횡단선은 강·남북 지역균형발전 추진을 위한 전략노선으로 필요시 시민펀드 모집 등도 고려하여 별도 재원마련을 통해 시민 공유형 재정사업으로 추진할 계획도 있다.
통행시간 15% 감소, 신규수혜자 약 40만명 증가
서울시는 이번에 발표한 제2차 서울시 도시철도망구축계획이 실현되면 철도통행시간은 평균 15% 단축되고, 지하철 혼잡도는 평균 30% 감소하며, 철도 이용 가능한 신규 수혜자는 약 40만명 정도 증가할 것이라고 예상하고 있다.
특히, 10분내 철도서비스 가능지역이 현재 63%에서 75%로 확대되며, 철도역 접근이 어려웠던 행정동도 기존 170개에서 104개소(40.1→24.5%)로 감소가 예상됨에 따라 대표적인 철도 서비스 취약지역이었던 동북권, 서북권, 서남권 시민의 철도이용이 대폭 향상될 것이라고 기대하고 있다.
뿐만 아니라 대중교통 수단 분담률은 현재의 65%에서 75%까지 상승하여(지하철 수단 분담률은 40→50%) 대기오염이 약 15% 감소될 것으로 분석하고 있다. 제2차 서울시 도시철도망구축계획은 「도시철도법」 제5조에 의거 5년 단위로 실시(10개년 계획 수립 5년 후 변경검토)하는 중장기 마스터 플랜으로 국토교통부 사전협의와 시의회 의견청취 및 주민 공청회 등 관련절차를 거쳐 국토교통부에 승인을 요청할 예정이다.
서울시는 그동안 경제적 논리에 치우쳐져 있던 철도공급기준을 교통복지 측면에서 대폭 개선하였으며 저비용으로 높은 효율을 기대할 수 있는 급행화, 직결화까지 다양하게 계획을 수립하였다는 점에서 도시철도 계획의 새로운 이정표가 될 것이라고 강조한다.
또한 천만시민의 이동권 보장을 위해 교통소외지역에 과감하게 재정을 투입하는 것이 공공의 역할이며 중앙정부와의 긴밀한 협의를 통해 계획한 사업이 조속히 추진될 수 있도록 노력하겠다고 한다. 이렇게 서울시의 도시철도 시설계획은 참 좋은 계획이다.
그런데 언제, 어떻게 실천할 것인가가 제일 중요하다. 아직까지는 계획일 뿐이며 구체적인 실천 로드맵은 나오지 않은 상태다. 이에 앞서 서울시의 도시철도계획이 과연 서울 인구분산이나 주택가격 안정화에 얼마나 도움이 될지 궁금하다.
아니면 오히려 서울의 인구집중화와 주택가격 상승으로 이어지지 않을까 염려가 된다. 또한 개발이 있는 곳에 이익이 있다고 개발지를 중심으로 주택가격은 물론 토지가격까지 상승하게 되면 문제가 심각해질 수 있어 서울시는 이러한 부분까지도 고려하여 계획을 실천했으면 한다.
(본 기사는 「서울시 제2차 도시철도계획」안을 기초로 작성되었음)
[프로필] 권 대 중
• 명지대학교 창의융합인재학부 학부장 • 명지대학교 부동산대학원 주임교수 • (사)대한부동산학회 이사장 • 국가공간정보위원회 위원/중앙지적위원회 위원/공인중개사 정책 심의위원회 위원/주택도시보증공사 경영자문위원/한국산업단지 공단 자문위원/한국건축도시관련단체 총연합회 공동회장
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