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[전문가칼럼] 주택수요 억제에서 공급확대로

 

(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 매매가격이 230.8%나 올랐다고?

 

사람들은 문재인 정부 출범 이후 주택가격이 많이 올랐다는 것은 인식하고 있지만 얼마나 많이 올랐는지 구체적으로 잘 모른다. 물론 집을 구입하려고 이곳저곳 돌아다니면서 알아본 사람들은 어안이 벙벙할 정도로 가격이 많이 오른 것을 알 수 있다.

 

문재인 정부가 출범한 지난 2017년 5월부터 2020년 12월까지 약 3년 6개월 동안 한국부동산원의 발표자료를 분석해 보면 전국에서 아파트 가격이 가장 많이 오른 지역은 어디일까? 그곳은 서울이 아닌 경기도 성남시 수정구로 230.8%p 상승을 했다. 당시 중위 아파트 매매가격이 3억 2500만원이었으나 지난해 12월 기준 10억 7500만원이 되었다. 물론 서울의 경우에는 다른 지역보다 훨씬 많이 상승을 했다.

 

서울에서도 가장 많이 상승한 지역은 강남4구도 아니고 마·용·성지역도 아닌 종로구다. 종로구는 무려 107.6%p 상승을 했다. 그 다음은 마포구다. 마포구는 91.8%p 상승을 했으며 용산구가 89.2%p 상승으로 뒤를 이어갔다. 그리고 은평구가 83.1%를 비롯하여 성동구가 81.2%p, 광진구가 74.7%p, 강동구가 72.1%p, 서대문구가 71.5%p 상승하는 등 서울 대부분 아파트가격이 50%p 이상 상승하면서 서울의 아파트가격 평균 62.7%p 상승을 기록하는데 기여했다.

 

뒤쫓아 가는 전세가격 상승

 

전세가격도 문재인 정부 출범 이후 꾸준히 상승하고 있으나 매매가격보다는 많이 낮아 걱정을 하지 않았다. 그러나 지난 2017년 8.2대책에서 정부는 주택을 구입하는 경우 1가구 1주택 비과세 요건을 1년에서 2년으로 연장하면서 주택순환을 막았으며 신규 분양아파트를 분양받아 입주할 경우 역시 실거주요건을 강화한 것이나 금년부터는 재건축사업의 경우 관리처분인가 일로부터 2년 거주요건을 강화하는 등 오히려 전세물량이 줄어들 수밖에 없는 정책을 내 놓았다.

 

또한 지난해 7월 말 임대차3법이 국회를 통과하면서 전월세상한제와 계약갱신요구권제가 시행되면서 그 여파로 전세물량 품귀현상까지 나타나더니 전월세가격 상승으로 이어져 집 없는 서민들의 마음을 조이게 하고 있다. 특히, 재건축사업이 추진되고 있는 강남3구를 비롯한 주변지역의 이주수요로 인한 전월세 가격이 먼저 상승하더니 결국은 강북의 대표적인 중·서민층 주거지인 노도강(노원·도봉·강북구) 지역까지 전세가격이 뒤쫓아 상승하고 있다. 전월세 가격상승은 매매가격을 밀어 올려 이제 서울에는 서민주택이 없는 듯하다.

 

왜 이렇게 가격이 올랐나?

 

주택가격이 오르는 것은 공급이 부족하거나 수요가 많아진 것이다. 문재인 대통령은 신년사에서 1인 가구가 늘어나서 주택가격이 올랐다고 말씀하셨다. 물론 1인 가구도, 2인 가구도 증가한 것은 사실이다. 그런데 1인 가구가 주택가격을 위협할 정도로 증가한 것도 아니며 1인 가구가 서울의 중위아파트 가격이 10억원이 넘는 상황에서 주택을 구입할 수 있는 여력이나 능력이 그리 크지 않을 텐데 이로 인한 가격상승이라니 이해가 되지 않는다.

 

 

통계청자료에 의하면 전국의 1인 가구 변동비율이 문재인 대통령이 취임한 2017년 기준 35.7%p에서 2020년 39.2%p로 3.5%p 증가한 것을 알 수 있다. 또한 2인 가구는 21.9%p에서 23.4%p로 1.5%p 증가하였다. 반대로 4인 가족은 24.1%p에서 20.0%p로 줄어들어 4인 가족이 핵가족화 되면서 1~2인 가구로 분화한 것을 알 수 있다. 가구 수로는 행정안전부가 2020년 발표한 자료에 따르면 1인 가구는 906만 3362가구이며 2인 가구 역시 540만 가구로 1~2인 가구를 합친다면 1446만 3362명으로 전체 가구 수의 62.6%p를 차지한다. 우리나라는 3~4인 가구 중심에서 1~2인 가구 중심으로 빠르게 변하고 있음을 알 수 있다.

 

지난 2009년 정부는 빠르게 증가하는 1~2인 가구의 주거안정과 저렴한 소형 주택의 공급을 늘리기 위해 도시형생활주택을 도입하면서 일반 공동주택에 비해 건축기준을 대폭 완화하였다. 특히, 주차장과 주택법상 소음·배치 기준을 완화하고 관리사무소 및 어린이 놀이터 등의 부대·복리시설을 설치하지 않아도 되고 분양 시 청약통장이 필요 없고 전매 제한도 없어 수요자들이 쉽게 접근할 수 있도록 하였다.

 

또한, 2017년 12월 13일 정부는 부동산 취득세, 재산세 감면과 보유세 합산배제, 거주주택 비과세와 다주택자에 대한 중과배제, 장기보유특별공제 등의 양도소득세 감면 등 세제 혜택을 담은 임대주택 등록 활성화 방안을 발표하면서 임대사업자 혜택 확대를 바탕으로 임차인의 주거안정을 확보하려고 했다.

 

그런데 정부는 1인 가구가 늘어나고 있다는 것을 알면서도 그동안 공급정책보다는 투기를 잡겠다는 생각으로 각종 규제강화 쪽으로 부동산정책을 내놓지 않았는가? 반문하고 싶다. 만약 예측을 못했다면 무능한 정부가 되는 것이고 알면서 공급을 억제하고 규제를 강화했다면 직무유기가 될 것이다. 수요는 있는데 공급이 부족하다면 가격은 무조건 올라갈 수밖에 없지 않은가?

 

올해 분양물량 최대 51만3000호?

 

정부는 이제야 공급을 늘리겠다고 한다. 새로 취임한 변창흠 국토교통부 장관은 2021년 민간 분양물량이 전망기관에 따라 36만 2000~39만 1000호로 예상되고 있고 LH(한국토지주택공사)등 공공물량, 사전청약 등을 포함하면 총 분양물량이 최대 51만3000호에 이를 전망이라고 말했다. 그동안 하지 않았던 주택공급을 이렇게 많이 하는 것일까? 변창흠 장관은 주택공급 관련 민관 핵심기관 관계자들과 온라인 정책 간담회에서 분양물량이 늘어날 수 있도록 지자체와 함께 컨설팅, 지원체계 구축 등 적극 지원하겠다고 밝혔다.

 

그러나 실제로 간담회에 참석한 주택 관련 회원사들은 올해 아파트 분양 예정물량이 34만 6000호로 집계됐다고 밝혔다. 올해 예상실적인 28만 1000호보다 23%p 증가한 규모다. 이러한 분양계획이 차질없이 이행되면 주택매매 및 전세시장의 안정에 크게 기여할 것이라는데에 뜻을 같이했다고 한다.

 

또한 건설업계에서는 향후 민간 주택공급 촉진을 위해 HUG(주택도시보증공사) 고분양가 관리의 합리적 운영과 신규 건설을 장려하기 위한 임대주택 관련 세제 및 금융지원 그리고 도시 및 건축 관련 규제 개선 등을 과제로 건의하기도 했다. 문제는 서울의 입주물량 공급 감소다. 발표하는 업체마다 다소 차이는 있지만 부동산정보업체인 부동산 114 자료를 인용하면 지난해 서울의 입주물량은 약 4만 1512가구였다고 한다.

 

그런데 금년 서울의 아파트 입주물량은 2만 644가구에서 2만 1939가구 사이로 예측하고 있다. 그렇지 않아도 입주물량이 부족하여 매매가격이나 전월세 가격이 상승하고 있는데 입주물량마저 지난해의 반 토막이라 걱정이 될 수 밖에 없다. 늦었지만 정부가 주택공급으로 돌아서고 있어 다행이면서도 정부의 주택공급계획이 차질없이 추진되더라도 입주물량으로 돌아오려면 몇 년은 더 걸릴 것이다.

 

이제 와서 주택공급에 적극적인 정부?

 

그동안 정부는 서울의 주택이 부족하지 않으며 남아 돈다고 장담을 했었다. 더 나아가 투기꾼들로 인해 주택가격이 오르고 있다고 단언하면서 다주택자들을 투기꾼으로 몰고 갔다. 그런데 이제 와서 변창흠 국토교통부장관은 민관협력 ‘패스트트랙’으로 주택을 신속히 공급하고 역세권 등 도심 내 가용용지와 공공택지를 총 동원하여 충분한 물량을 공급하겠다고 한다.

 

또한 품질 높은 주택공급과 수요자들이 선호하는 주택을 집중 공급하고 개발이익 적정 배분 및 선제적 투기수요 차단 등 5가지를 제시했다. 그러면서 도심 내 공급실적이 우수한 업체에게는 신규 공공택지입찰 시 가점을 주고, 1%p대의 저리로 건설자금을 지원해 이자부담을 대폭 완화하는 등의 혜택을 준다고 한다. 또한 교통편리 지역의 지구단위계획 수립을 통한 용적률을 최대 700%p로 완화하고, 입지규제 최소구역 주거비율 완화, 공공 재건축종 상향에 대한 제도적 근거마련 등 기존 과제를 차질 없이 마무리 지을 것이라고 한다.

 

왜 주택이 부족하다고 시인하지 못했을까? 왜 진작 적극적으로 공급대책을 하지 못했을까? 이미 가격은 서민이 내 집 마련을 하기 어려울 정도로 많이 올라버렸는데, 투기가 무서워 공급을 못했던 것은 아닌지, 아니면 처음부터 정부는 주택 보유 자체를 투기꾼으로 보고 규제에만 열을 올린 것은 아니지 또 아니면 주택소유자와 무주택자 사이에서 정치적으로 양극화를 조장한 것은 아닌지 궁금하다. 이제라도 공급에 나선 것은 환영할만한 일이다.

 

변창흠표 주택공급 3종세트

 

정부가 이제라도 수요규제에서 주택공급으로 돌아섰다면 주택시장의 불안을 극복하고, 국민들의 신뢰를 회복하기 위해서는 국민들이 원하는 곳에 원하는 수준의 맞춤형 주택공급을 속도감 있게 추진해야 한다. 특히, 서울의 경우에는 주택을 공급할 가용 토지가 없다. 그래서 우선적으로 주택을 공급할 만한 땅은 재개발·재건축을 통해서만이 가장 확실하다.

 

 

이외에도 저밀도 지역의 고밀개발과 역세권개발 등이다. 변창흠 장관도 이를 의식한 듯 취임사에서 서울 시내에 저밀 개발되어 있는 지하철 역세권과 준공업지역, 저층주거지 등을 효과적으로 활용하겠다고 했다. 이후 국토교통부가 후속 조치들을 속속 내놓으면서 이른바 변창흠표 주택공급 3종 세트를 준비하고 있다.

 

첫째, 준공업지역 개발규제 완화다. 국토교통부가 민관합동 준공업지역 순환정비사업 공모에 착수한 것이다. 이제 준공업지역 개발 작업은 시동을 걸었다. 이 사업은 서울 내 공장비율이 50%가 넘는 3000㎡ 이상 준공업지역 용지가 대상이다. 준공업지역 내 노후 공장부지를 산업·주거 복합공간으로 바꾼다는 게 핵심이다.

 

사업에 참여하는 토지소유자 등은 각종 인센티브를 받는다. LH(한국토지주택공사)와 SH(서울토지주택공사)가 공공임대 등 공공시설을 확보할 경우 부지 내 주택비율 확대와 도시재생과 연계한 사업비 기금융자 지원 등이 적용된다. 서울시도 공공이 참여한 준공업지역 개발사업의 산업시설 의무비율을 50%에서 40%로 낮췄다. 60%에 해당하는 면적만큼은 주택을 조성할 수 있다는 뜻이다.

 

국토교통부는 2월 말까지 후보지 3~4곳을 선정하고 2022년까지 주택 7000가구를 확보할 계획이다. 주택공급 활성화를 위해 용적률 인센티브를 강화하거나 산업시설 의무비율을 추가로 인하하는 방안도 검토 중인 것이다.

 

둘째, 저층주거지역 용적률 상향이다. 다가구, 다세대, 연립주택 등이 밀집된 저밀 주거지를 개발하기 위한 방안은 관련법 개정을 통해 공공이 참여하는 사업은 용적률을 법적 상한의 120%까지 높여주고 늘어난 용적률의 20~50%는 공공임대를 지어 기부채납하는 게 핵심이다.

 

모든 소규모 주택정비사업은 전체 주택의 20% 이상을 임대주택으로 지으면 용적률을 법적 상한까지 높여주는데, 공공개발 방식을 도입하면 용적률 인센티브를 추가로 준다는 것이다. 이번 조치로 허용되는 용적률은 2종 일반주거지역은 300%, 3종 일반주거지는 360%로 높아진다.

 

또한 건축규제도 공공 참여형 가로주택정비사업에 준한 수준으로 대폭 완화된다. 제2종 일반주거지역의 층수 제한은 7층 이하에서 15층 이하로 확대되고 다른 공공 참여형 사업처럼 분양가상한제도 적용되지 않는다. 소규모 주택 정비사업은 대지면적 1만㎡ 미만에 200가구 미만이면서 노후·불량 건축물이 3분의 2 이상인 곳이 대상이다.

 

셋째, 역세권 고밀개발이다. 지하철 역세권 반경을 현행 350m에서 500m로 확대하고 역세권의 평균 용적률을 160%에서 300%로 늘려주는 방안이다. 현재 서울시내 역과 역 사이의 평균 거리가 1km이므로 지하철 노선 주변부 대부분이 후보지가 될 수 있다. 따라서 지하철노선을 따라 고밀개발이 된다면 교통문제, 환경문제, 교육문제가 선행 해결된다면 주택공급에 도움이 될 수 있을 것이다.

 

정부 주택공급대책에 선결과제 ‘수두룩’

 

정부의 이 같은 공급 확대 방안에 대해 매우 긍정적으로 볼 수 있으나 결국엔 계획이 실천되기까지는 선결과제가 너무도 많다. 개발대상지가 대부분 개인 소유라서 이를 강제매수 할 수도 없지만 이들과 함께 정부의 의도처럼 사업이 추진될 수 있을 것인지는 의문이다.

 

예로 준공업지역의 경우 영세사업자들이 밀집해있어 이해관계를 조율하기 쉽지 않다. 지금까지 움직이지 않았던 토지·주택 소유주를 설득하려면 더 과감한 규제완화가 필요할 것이다. 또한 저층주거지 개발 역시 사업성이 떨어지고 사업을 이끌 주체도 마땅치 않아 활성화되지 못했다. 정부가 주도한다고 모두 응하지는 않을 것이다. 따라서 이 역시 과감한 규제완화가 필요한 지역이다. 역세권개발은 사업을 추진하는 과정에 교통문제를 비롯하여 교육문제, 환경문제, 더 나아가 주차장 문제도 해결하지 못할 수 있다.

 

물론 토지등소유자들은 임대주택이 늘어나는 것도 반대할 수 있는데 세입자나 영세상인들은 당장 이전지역도 없이 사업을 추진한다면 이는 사업추진 단계부터 순조롭지 못할 수 있다. 여기에 이번 정부가 강조하고 있는 개발이익의 환수까지 과하게 한다면 토지등소유자들이 과연 사업을 추진하려고 할까?

 

뿐만 아니라 정부가 공급 확대를 위해 이들개발 가능지역의 용적률 완화 등과 같은 혜택을 주었을 경우 토지가격이 뛸 수밖에 없다는 점도 부담이다. 토지가격 상승분만큼은 바로 분양가격에 반영되어 고분양 가격으로 이어질 수 있기 때문이다. 이로 인해 주변 집값이 덩달아 상승하는 부작용을 낳을 가능성도 크다.

 

정부가 이익환수에 집착할 땐 정책실패 가능성↑

 

정부의 주택공급정책은 정부도형 공공임대주택 공급확대에 있었다면 이제는 민간주택공급도 늘리겠다는 것으로 보인다. 지난해 8·4 대책에서 임대주택 공급만 강조했던 국토교통부가 임대주택 중심의 공급정책이 지금까지의 부동산 시장 안정에 큰 역할을 하지 못했다는 점을 반영해 이번에는 수요자가 원하는 최선의 공급방식을 도출한다고 한다.

 

그것은 바로 민간분양주택이 될 것이다. 특히, 국토교통부는 새로운 주택공급 대책에 포함될 공급 후보지로 서울 시내 영등포·구로·금천·강서 등 19.98㎢에 달하는 준공업지역과 주요 역세권 등을 꼽고 있다. 하지만 사업을 추진하면서 공급 예정지역 토지등소유자 간 합의와 개발이익 배분이 쉽지 않다는 점과 실제 공급까지는 최소 5년 이상이 걸린다는 점에서 현재 부동산 시장 가격상승과 전월세 가격상승을 잡지는 못할 것이다.

 

뿐만 아니라 사업이 추진된다고 하여도 서울 도심 준공업 지역의 경우 토지등소유자들의 기대수익이 높아 충분한 보상이 없으면 사업 참여도가 낮을 것이며 문재인 정부가 개발이익환수에 초점을 맞추고 있어 역시 토지등소유자들의 기대치를 맞추기 쉽지 않을 것이다.

 

그래서 정부가 추진하려는 공급대책은 당장 효과를 보기보다는 중장기 대책이라고 봐야 하며 특히, 개발에 공공기관이 참여해 용적률 상한 확대 등의 인센티브를 주고, 일정 부분을 공공임대 주택공급 등의 형태로 기부채납을 받는 경우 그 규모와 크기에 따라 사업의 성패가 좌우될 것으로 보인다.

 

정부는 당장의 개발이익환수나 당장의 주택공급대책보다 중장기적으로 도시의 계획적, 체계적 개발이 될 수 있도록 사전준비가 필요하며 무리한 개발이익환수는 결국 대상사업지의 토지등소유자들에게 사업을 포기하라는 말로 들릴 수 있다. 따라서 이보다 더 사업이 손쉽게 추진될 수 있는 재개발·재건축사업부터 규제 완화해야 할 것이다.

 

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

• 명지대학교 부동산학과 교수/(사)대한부동산학회 이사장

• (사)대한부동산학회 제17-18대회장 역임/(사)한국부동산산업학회
부회장역임

• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 부동산산업발전위원회 위원

• 한국토지주택공사 경영투자심사위원/주택도시보증공사 도시재생투자심사위원/한국국토정보공사 선임 비상임이사 역임

• 서울시 용산구, 서초구, 인천서구, 고양시, 경기도시공사 등 분양가심의위원회 위원장

 

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