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[전문가칼럼]분양가상한제 시행 주택시장 안정화에 정답은 아니다

(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 정부가 신규 분양아파트의 고분양가 통제를 위해 민간택지에서도 분양가상한제를 추진하고 있다. 그러자 오히려 서울의 신축 아파트 값이 꿈틀대고 있다.

 

이유는 간단하다. 민간택지에 분양가상한제가 시행되면 서울의 재개발·재건축사업을 통한 신규 아파트 공급이 줄어들 것이라는 예상에서 시중 여유자금이 신축 아파트로 방향을 바꾸기 때문으로 해석된다.

 

민간택지에 분양가상한제가 시행되면 재개발·재건축 아파트가격을 잡는 대신, 인기지역의 신축 아파트가격을 급등시키는 풍선효과가 나타나고 있는 것이다. 왜 정부는 민간택지에 대한 분양가상한제를 시행하려고 하는 것인가?

 

분양가상한제 도입

 

분양가상한제는 주택가격이 급등하면서 주택건설업체들이 과도하게 이익을 남기고 있다는 사회적 비판에 따라 지난 2005년 1월 8일 「주택법」을 개정하여 동년 3월 9일부터 시행되었다.

 

분양가 상한제지역으로 지정받게 되면 그 지역 내에서 주택을 분양할 때 입주자모집 승인을 받으면 모집 공고에 택지비, 공사비, 간접비, 그 밖의 비용 등 분양가격을 공시해야 한다. 좀 구체적으로 알아보면 분양가격은 국토교통부장관이 매년 3월과 9월에 고시하는 기본형 건축비에 건축비 가산비용과 택지비를 적용하여 산출하게 된다.

 

물론, 택지비는 매입가격에 이자비용 등을 가산하거나 감정평가가격에 이자비용 등을 가산하게 된다. 한편, 급격하게 자재가격의 등락이 있는 경우에는 조정주기(6개월) 전이라도 기본형 건축비를 수시 조정할 수 있도록 되어 있다.

 

이후 2009년 5월 4일부터는 도시형생활주택의 경우에는 분양가상한제 적용을 배제하였으며, 2010년 4월 5일부터는 경제자유구역의 경우 경제자유구역위원회에서 외자 유치촉진과 관련이 있다고 인정하여 상한제 배제를 심의·의결한 경우와 관광특구 내 초고층건축물의 경우 분양가 상한제 적용 배제지역을 확대하였다.

 

분양가 규제는 이미 지난 1977년부터 분양상한가라는 제도를 도입하여 시작하였으며 당시에는 중동 붐으로 유입된 유동자본이 부동산시장에 유입되면서 아파트가격 급등이 사회문제로 이슈화되었기 때문에 시행하였다.

 

이는 분양가를 정부에서 획일적으로 정한 상한가(행정규제가격)로 규제하는 제도였다. 하지만, 이러한 획일적 규제로 인해 주택공급 위축이라는 부작용이 나타나, 결국 1980년대 말 전세가격 폭등 등 부동산 대란이라는 대가를 치러야 했다.

 

분양가상한제 폐지와 재도입

 

정부는 노태우 정부 당시 200만호 주택공급목표 달성을 위해 1989년 11월부터 분양가상한제를 폐지하고, 분양가를 택지비와 건축비에 연동시키는 원가연동제를 시행하였다. 그러나 상황은 1990년대 중반 도산하는 건설업체가 등장하면서 조금씩 바뀌게 되었다. 특히, 외환위기로 인해 주택시장이 침체되고 미분양이 급증하자 1997년 1월 강원도와 충청북도 등 4개 권역의 전용면적 85㎡이하의 자율화를 시작으로 규제가 완화되었다.

 

1997년 6월 수도권 이외 지역 전면자율화, 1998년 2월 민간사업자 보유택지 자율화, 1998년 10월 수도권 85㎡ 초과 공공택지 아파트 자율화가 이루어졌고, 이어 1999년 1월에는 국민주택기금을 지원받는 아파트 외 모든 아파트 분양시장에서 전면자율화로 사실상 분양가 규제가 폐지되었다.

 

주택경기를 살리기 위해 취해진 분양가 자율화는 2000년대 초반 주택경기 회복과 함께 또다시 분양가 급등으로 이어졌다. 고분양가로 주변 주택가격이 상승하고 다시 분양가를 올리는 악순환이 나타난 것이다. 당시 분양가 자율화 이후 서울지역 아파트 평균 분양가는 1998년 3.3㎡당 512만원에서 2006년 3.3㎡당 1546만원으로 급상승하자, 분양가 규제의 목소리가 다시 힘을 얻기 시작했다.

 

이에 당시 노무현 정부는 2005년 3월 9일 분양가 상한제를 다시 도입하게 되었다. 정부는 무주택 서민의 주택마련 곤란, 건설업체 폭리 등의 문제점을 제기하며, 공공택지에서 건설·공급되는 주거전용 85㎡ 이하 주택은 택지비와 건축비를 기준으로 분양가상한을 직접 규제하게 되었다.

 

또한, 2기신도시인 판교 신도시와 은평 뉴타운의 고분양가에 대한 논란이 이어지면서 민간아파트에 대한 분양가 원가공개 요구 목소리가 높아졌다. 이에 2006년 2월 24일부터는 분양가 상한제 주택을 공공택지에서 건설·공급되는 주거전용면적 85㎡이하 주택뿐만 아니라 주거전용면적이 85㎡를 초과하는 주택에 대해서도 적용하게 되었으며, 2007년 9월 1일부터는 「주택법」 제38조 개정(2007년 4월 20일)에 따라 일반에게 건설·공급되는 모든 공동주택에 대하여 분양가상한제를 적용하게 되었다.

 

그러나 2008년 리먼 브라더스의 파산과 더불어 2009년 영국 발 금융위기, 2010~2011년의 유럽 발 금융위기 등 일련의 대외경제의 불확실성과 국내건설경기 침체 등으로 어려움을 겪고 있는 상황에서 2015년 박근혜 정부 당시 여야 합의로 민간택지에 대한 분양가상한제는 폐지하고 공공택지에서만 분양가 상한제를 적용하게 되었다.

 

민간택지에 대한 분양가상한제 도입논란

 

그런데 최근 정부는 민간택지에 대한 분양가상한제를 적용하겠다고 발표하면서 부동산시장에 논란이 일고 있다. 그것도 후분양까지 적용할 수 있도록 시행령을 개정하면서 적용하겠다는 것이다. 이렇게 정부가 공공택지뿐 아니라 민간택지에 짓는 아파트에도 분양가상한제를 적용하겠다는 것은 서울 강남지역의 아파트가격이 다시 들썩이고 있다는 판단에서다.

 

특히, 지난 7월 8일 김현미 국토교통부 장관은 국회 국토교통위원회 전체회의에 출석해서 민간택지 아파트에도 분양가상한제 도입을 검토할 때가 됐다고 밝혔으며 6월 26일에는 방송기자 클럽 초청 토론회에서 민간택지 아파트의 분양가상한제 적용 여부에 대해서는 즉답하지 않았었다.

 

하지만 이제 도입을 검토할 때라고 적용을 사실상 기정사실화 한 것이다. 과거 노무현 정부 당시에는 민간택지 아파트에도 분양가상한제가 적용됐었으나, 주택공급 위축 등 부작용이 크다는 이유로 2014년 이후로는 민간택지 아파트에 분양가상한제가 적용된 사례가 없으며 2015년 이를 완전 폐지했다.

 

그러나 현행 「주택법」은 이미 민간택지 아파트에도 분양가상한제를 적용할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 지난 2017년 8·2대책 후속대책인 9·5대책에서 최근 3개월 간 주택매매가격 상승률이 소비자 물가상승률의 2배 이상 상승하면서 최근 1년 간 분양가상승률이 물가상승률 2배 초과하거나, 2개월 연속 청약경쟁률이 5대1 초과 또는 85㎡이하 경쟁률이 10대1 초과하는 경우 그리고 3개월 간 주택거래량이 전년 동기 대비 20% 이상 증가하는 경우 중 어느 하나 이상 해당하면 민간택지에서도 분양가상한제를 적용할 수 있도록 완화해 놓은 것이다.

 

이렇게 민간택지에 대한 분양가상한제가 시행되면 시세와 크게 관계없이 토지비, 기본형 건축비 등을 기반으로 분양가가 정해지는 만큼 분양가가 현재보다 낮아질 가능성이 크다.

 

민간택지에 대한 분양가상한제 적용

 

그러나 이번에 국토교통부가 시행하려는 분양가상한제 적용기준은 이전 9·5대책에서 완화해 놓은 것보다 더 완화하여 적용하려고 한다. 국토교통부는 우선 3개월간 주택가격상승률이 물가상승률의 2배를 초과하는 지역의 기준을 물가상승률 초과 또는 물가상승률의 1.5배 초과 정도로 변경하는 방안이 검토되고 있다.

 

기존 조건이 너무 까다로워 사실상 현재로선 상한제 대상 지역이 없다고 보기 때문이다. 뿐만 아니라 후분양이나 임대 후 분양전환 등의 편법을 방지하기 위해 분양가상한제 적용시점을 최초분양시점으로 변경하려고 한다.

 

만약 그렇게 된다면 강남을 비롯한 재건축·재개발사업지역에는 큰 타격이 될 수 있다. 특히, 국토교통부는 2007년 민간택지 분양가상한제를 처음 도입했을 때 실시한 시뮬레이션 결과 전국 분양가가 16~29% 떨어졌다는 점을 토대로 강남 재건축 단지의 분양가가 현재 분양가보다 30% 정도는 떨어질 가능성이 있다고 예측하고 있다.

 

이렇게 될 경우 분양가와 시세와의 격차가 커 일명 로또 아파트가 늘어나고 청약 과열이 일어날 가능성이 있다. 그래서 국토교통부는 또 이를 막기 위해 일정기간 동안 매매를 금지시키는 분양권전매기간을 늘리는 방향으로 의견을 모으고 있다고 한다.

 

여기에 분양가심사의 투명성과 위원회 구성의 전문성·공정성 강화로 위원회 운영의 내실화를 도모한다는 명목으로 「주택법시행령·시행규칙」 일부개정안을 입법예고 했다.

 

그 내용을 보면 분양가심사위원회의 위원 명단과 안건심의 회의록을 공개하도록 해 분양가 심사의 투명성을 강화하는 한편, 위원회 위원으로 건축학과·건축공학과 교수, 전기·기계분야 전문가 및 건설공사비 관련 연구 실적이 있거나 공사비 산정업무에 3년 이상 종사한 자를 포함하도록 하고, 등록사업자의 임직원을 위원 구성에서 원천 배제하고 공공위원을 확대함으로써 위원회의 전문성·공정성을 강화했다.

 

문제는 심의위원회 자격과 명단 및 회의록을 공개한다는 것이 공정하고 최선의 방법인지 한번 생각해 볼일이다. 뿐만 아니라 매매차익환수제나 채권입찰제 등도 거론되고 있어 시장은 바짝 긴장하고 있다.

 

이렇게 되면 가장 타격이 큰 지역은 역시 강남3구가 되겠지만 서울 자치구의 약 절반가량이 분양가상한제의 적용을 받을 가능성이 있다. 지방은 대구 수성구과 성남시 분당구 역시 분양가상한제 적용 요건에 가깝다.

 

민간택지에 대한 분양가상한제를 시행하면

 

서울 주요 지역이 분양가상한제 적용을 받게 되면 당장 아파트 분양가격의 급등을 막아 주택시장 안정에 효과를 거둘 수 있는 있을 것이다. 그러나 이는 일시적 효과에 지나지 않아 시간이 경과하면 다시 또 가격이 상승할 가능성이 높다.

 

어떤 방법으로든 민간택지에 대한 분양가상한제가 확대 적용되면 신규분양시장은 물론 재개발·재건축사업으로 분양하는 조합의 아파트도 이익은 줄어들 것이다. 그러나 분양을 받는 수분양자 입장에서는 낮은 가격으로 분양받을 수 있어 소위 대박분양이 될 수 있다. 이렇게 되면 사업자 입장에서는 수익이 줄어들어 공급을 줄일 것이며 정비사업 역시 조합이사업을 연기하거나 포기할 가능성이 높다.

 

문제는 민간택지에 대한 분양가상한제가 실시되면 단기적으로 고분양가를 막을 수 있고 부동산시장을 안정시킬 수 있지만 통제된 낮은 가격으로 인한 로또 분양이 나타나 시장 질서를 파괴할 수 있으며 시세차익에 따른 청약과열과 음성적 투기열풍이 일어날 수 있다.

 

물론, 분양권 전매기간을 늘리고 거주요건을 강화한다고 하더라도 불법, 편법 거래는 사라지지 않을 것이다.

 

또한 건설사들의 이익감소가 공급위축으로 이어져 결국 몇년 후에는 공급부족 현상이 나타나 가격을 상승시킬 수 있다. 덧붙여 공급을 하더라도 낮은 가격으로 분양을 해야 하는 건설사 입장에서는 저급자재를 사용하거나 부실공사 가능성도 있다. 정부는 분양가상한제를 통하여 가격을 낮추는 것보다는 가격이 오르는 근본 원인을 파악하고 그 원인치료에 보다 적극적 노력이 필요하다.

 

가격이 오른다는 것은 공급이 부족하거나 수요가 많다는 것이다. 따라서 공급이 필요한 지역에는 도시재생사업(재개발·재건축사업)을 통하여 최소한 공급을 활성화해야 할 것이며 그래도 가격이 오르거나 수요가 많으면 수요를 분산하는 정책이 필요하다. 정부는 주택시장을 바로 읽어야 한다.

 

만약 민간택지에 대한 분양가상한제를 시행하려면 지역별로, 물건별로 가격이 급등하는 지역에만 시행하고 시장이 안정화 되면 곧바로 해제해서 주택시장이 정상화 될 수 있도록 해야만 한다. 매번 주택가격이 오를 때마다 주택시장을 규제하는 것이 능사는 아니다.

 

최소한 수요자가 원하는 지역에, 원하는 시기에, 최소한 공급이 이뤄져야 한다. 그런데도 정부는 이번에도 예외 없이 강남지역을 비롯한 서울지역에서 주택가격이 하락세를 멈추고 상승반전 한다고 민간택지에도 분양가상한제를 시행하겠다고 한다.

 

문재인 정부가 정권초기에 한 말이 생각이 난다. “주택가격이 조금이라도 오르는 것을 정부는 좌시하지 않겠다.” 그러니 주택을 가지고 있는 사람은 죄인처럼 부담스럽다. 가격이 하락세를 멈추었다고 오를까봐 지레 겁을 먹은 것인지 주택시장 안정화를 위한 대책으로 민간택지에 대한 분양가상한제를 시행한다니 역시 규제가 능사는 아니란 말을 정부에 하고 싶다.

 

 

[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장

• 명지대학교 부동산학과 교수/• 명지대학교 창의융합인재학부 학부장/• 명지대학교 부동산대학원 주임교수

• (사)대한부동산학회 이사장/• (사)대한부동산학회 제17~18대 회장역임

• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/• 국토교통부 도시재생전문가위원회 위원/• 한국토지주택공사 경영투자심사위원회 위원/• 주택도시보증공사 도시재생위원회 전문위원/• 고양시 분양가심의위원회 위원장/• 경기도시공사 분양가심의위원회 위원장/• 인천광역시 서구 분양가심의위원회 위원장

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