(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 부동산 정책 방향과 시장
문재인 정부는 2017년 8월 100대 국정과제 중 부동산 관련 정책으로 모두가 누리는 포용적 복지국가라는 전략 아래 서민이 안심하고 사는 주거환경조성과 청년과 신혼부부 주거부담 경감을 발표했다. 이를 위해 공적임대주택의 확대공급 및 지원강화, 주거비용 지원 강화 등을 위한 세부계획을 내놓은 바 있다. 이처럼 주거공공성 강화를 부동산 정책 기조로 삼고 있으며, 서민 주거안정 및 실수요자 보호를 위한 정책을 펼치겠다고 공언하였다. 그래서인지 문재인 정부의 국정 지지율이 집권 3년 내내 평균 60%대를 유지하면서 21대 국회의원 선거에서는 무려 180석이라는 거대 여당을 만들어 주기도 했다.
하지만 최근 연이어 발표되는 정부의 부동산 관련 정책들에 대한 불만이 커지면서 지지율이 악재로 작용하여 취임 후 최저치인 39%까지 내려갔다. 특히, 지난 7월 말 기준으로 한국감정원 자료를 인용하면 문재인 정부 출범 이후 3년 동안 서울의 중위주택 매매가격 상승률은 평균 59.8%나 상승하였으며 서울 강남4구(서초, 강남, 송파, 강동구)의 경우에는 각각 61.2%, 60.7%, 57.9%, 69.4%가 상승하였고 마·용·성(마포, 용산, 성동구) 지역 역시 각각 86.3%, 83.4%, 80.4%가 상승했다.
서울의 대표적 중·서민층 주택가인 노·도·강(노원, 도봉, 강북구)은 다른 지역보다 다소 낮은 상승률이지만 각각 54.6%, 35.4%, 36.8%가 상승했다. 문재인 정부는 출범 이후 3년 동안 23번의 부동산 대책을 내놓으면서 15번 정책이 공급도 수요도 억제하는 규제정책으로 일관했다.
그런데 문재인 정부는 주택가격 상승을 이야기하면 과거 정부 탓만하고 있다. 과거의 잘잘못은 현재의 거울이며 정부는 현재를 파악하고 미래 국가와 국민을 위한 정책을 내놓는 것이 옳을 것이다. 그럼에도 규제정책으로 일관했던 것이 문재인 정부가 지향하는 부동산 정책 방향과 맞는 정책이었는지, 처음에 발표했던 서민 주거안정 및 실수요자 보호를 위한 주택정책을 공언했던 것은 어디로 간 것인지 궁금하다. 결과적으로 서울에 사는 무주택서민들은 내 집 마련의 꿈이 점점 멀어져가고 있어 정부에 화가 나고 신뢰가 땅에 떨어질 수밖에 없다.
정부의 규제정책
문재인 정부가 발표한 첫 번째 부동산 정책은 바로 2017년 6월 19일 발표한 6.19대책이다. 6.19대책은 대출규제와 분양권전매금지 그리고 재건축사업 규제였다. 특히, 조정대상지역을 기존 37개 지역 외에 3곳을 추가 지정하면서 LTV(주택담보대출비율 : Loan To Value ratio),를 70%에서 60%로, DTI(총부채상환비율 : Debt To Income)는 60%에서 50%로 각각 10%씩 강화하고, 재건축 조합원의 주택공급 수를 최대 3주택에서 1주택으로 제한하면서 기존 1년 6개월이던 전매제한기간도 소유권이전등기시까지로 강화하였다.
그리고 8월 2일 8.2대책은 서울 전역과 과천시·세종시를 투기과열지구로, 서울 강남4구를 비롯한 일부 지역과 세종시 등 11곳을 투기지역으로 지정하는 등 규제지역을 확대하였다. 투기과열지구 내 LTV·DTI는 40%로 조정하고, 투기지역 내 주택담보대출을 차주 당 1건에서 세대 당 1건으로 제한하였다. 또한 양도소득세 강화 및 재건축초과이익환수제 부활과 투기과열지구 내 재건축·재개발조합원 지위양도 및 입주권 전매가 금지되고, 민간택지 분양가상한제 재시행을 위한 주택법과 시행령 개정을 예고하였다.
9월 5일 9.5대책은 민간택지 분양가상한제 적용지역의 요건을 개선하는 한편, 10월 10.24대책에서는 가계부채가 빠르게 증가함에 따라 新DTI와 DSR(총부채원리금상환비율 : Debt Service Ratio)제도가 도입되었다. 물론 DSR제도는 2018년 10월 말부터 전면 시행되었다.
2018년 2월 2.21대책을 발표하면서 강남을 비롯한 재건축시장 안정화를 위하여 예전에 20점이었던 구조안전성 점수를 50점으로 대폭 상향하여 재건축 안전진단을 강화하였다. 이후 8.27대책을 통해 서울 및 경기 일부지역을 중심으로 과열현상이 나타나자 규제지역을 확대·강화하였다.
그러나 여전히 주택가격의 급격한 상승과 투기수요가 있다고 판단하고 정부는 9.13대책을 통해 종합부동산세 과표를 3억원에서 6억원 구간을 신설하고 0.2~0.7% 인상하겠다고 발표하였으며 조정대상지역내 2주택 이상 보유자와 3주택 이상 보유자에게는 0.1~1.2% 세율을 인상하고 세부담 상한율도 300%까지 상향하면서 2주택 이상자에게는 주택담보대출을 제한하였다.
2019년 4월에는 4.23대책을 발표하고 공적임대 17.6만호, 주거급여 110만 가구지원, 구입·전월세자금 26만 가구를 지원하는 반면, 재개발 임대주택 건설의무비율을 서울은 10~15%를 10~20%로, 경기·인천은 5~15%를 5~20%로 상향하였다.
또한 8.12대책을 통해 민간택지 분양가상한제 적용기준을 투기과열지구로 확대하고, 상한제 지정 효력 시점을 관리처분인가 신청에서 최초 입주자모집 승인신청일로 변경하였으며, 전매제한 기한도 5~10년으로 확대하였다. 그리고 10.1대책에서는 1주택자도 집값이 9억이 넘는 경우 전세보증금 대출을 제한하고, 투기지역·투기과열지구의 개인사업자·법인의 LTV규제를 40%로 강화하였다.
다만, 분양가상한제 적용 시기를 6개월 유예기간을 두고, 적용 범위도 동단위로 핀셋 지정하겠다고 하였는데 11.6대책에서 서울 강남4구 22개동과 마·용·성 지역 4개동, 여의도동을 적용지역으로 지정하였다. 정부의 지속적 부동산 규제정책에도 아파트 가격은 고공행진하자 역대 부동산 정책 중 가장 강력한 규제정책이라고 하는 12.16대책을 내 놓았다.
12.16대책의 내용은 9억원 이하 40%, 9억원 초과 20%, 초고가주택 15억원 이상 대출금지 등 LTV 규제비율 강화되고 DSR 한도 역시 하향조정 및 규제지역 내 주택처분과 전입기한을 2년에서 1년으로 단축하였다. 또한 9.13대책보다 더 강화된 종합부동산세 및 양도소득세 인상 등을 계획하였다. 이어서 12.28대책으로 수원 4개구와 용인 3개구 등을 조정대상지역에서 투기과열지구로 격상 지정하였다. 또한 주택 구입시 규제지역에서는 자금조달계획서를 구체적으로 제출하도록 하는 등 강력한 대책을 내놓았다.
2020년 6월 6.17대책을 내놓으면서 갭투자를 차단하고 주택담보대출을 받을 시 6개월 내 종전 주택을 처분함과 동시에 전입의무 조건을 두었다. 그리고 법인대출 및 세제강화, 토지거래허가구역 지정, 재건축 조합원 분양신청 시 2년 의무 거주요건 등 정비사업까지 규제강도를 강화하였다. 7월에는 7.10대책으로 다주택자와 단기 주택거래에 대한 부동산 세제강화 방안으로 조세3법을 통한 세율 중과와 등록임대사업자의 4년 단기임대 및 아파트에 대한 8년 장기 일반 매입임대제도 폐지 등을 단행하였다.
정부의 공급정책
문재인 정부 취임 후 23번 정책 중 공급정책은 7번 정도 된다. 그중 2017년 11.29대책은 향후 5년간 공적지원주택 100만호(청년주택 19만실, 신혼부부 20만호, 고령층 5만호, 저소득층 41만호, 공공분양 15만호) 공급계획을 수립하여 생애 주기별·계층별 주거지원을 확대하고자 주거복지로드맵을 제시하였다.
2018년 7.5대책에서는 신혼부부에게 공적임대주택 25만호 공급과 신혼희망타운 10만호 공급 등 주거·금융지원을 하겠다고 발표하였으며, 청년가구를 대상으로 청년주택 27만실공급 및 청년 우대형 청약통장 출시 등 신혼·청년지원 프로그램을 구체화하였다. 9.21대책에서는 수도권 주택공급에 대한 1차 계획으로 서울과 경기도에 3만 5000가구의 주택공급과 더불어 2021년까지 30만 가구를 공급하겠다고 발표하였다. 2차 수도권 주택공급계획은 12.19발표하면서 인천계양, 과천, 하남교산, 남양주 왕숙 등 3기 신도시가 지정되었다.
이후 2019년 5·7대책에서 11만호에 달하는 3차 수도권 주택공급계획과 고양창릉, 부천대장이 신규 3기 신도시로 추가 지정되어 정부가 발표한 수도권 30만호 주택공급계획이 모두 발표되었다. 2020년 들어서는 공공재개발과 소규모정비사업 등을 통한 4만호 주택공급과 상가와 오피스 용도변경 등 유휴 공간 정비 및 재활용을 통한 1.5만호, 국공유지 및 공공기관 부지 등 도심 내 유휴부지의 추가 확보를 통한 1.5만호를 포함해 7만호를 공급한다는 5.6대책에 이어 서울권역 총 26.2만호 추가공급에 대한 8.4대책을 발표하면서 서울 유휴부지 공공부지, 공공재건축 등을 통해 신규공급 13.2만호, 5.6일 발표한 7만호, 3기 신도시의 용적률 상향으로 인해 공공분양 사전청약 6만호 등 공급계획을 발표하였다.
마지막으로 8월14일에는 그동안 공급대책을 발표한 내용을 모두 합하여 수도권 내 84만호, 정비 39만호, 소규모 정비사업·노후 영구임대단지 재정비 4만호 등 127만호 주택을 올해부터 순차적으로 공급할 계획이라고 발표하였다.
정부의 부동산시장 투명화 정책
투명화 대책으로는 2017년 12월 13일 내놓은 12.13대책으로 집주인과 세입자가 상생하는 임대주택등록 활성화 방안이다. 이는 다주택자가 4년 또는 8년간 계속 임대를 놓는다는 전제하에 임대주택으로 등록을 하면 양도소득세와 종합부동산세 등 세제혜택을 주면서 등록을 추진하였다. 이후 논란이 많아지자 혜택은 폐지되었다.
2018년 12.11대책에서는 주택공급에 관한 규칙 개정시행으로 무주택자의 우선분양이 강화되었으며 2019년 1.9대책에서는 등록임대주택 관리강화방안으로 임차인의 권리를 강화한다면서 부기등기제를 도입을 하였다. 또한 그동안 임차인의 권리보호와 다주택자의 세부담 강화를 위해 내놓았던 규제 법률들이 지난 7월 30일과 8월 11일 모두 여당 단독으로 국회 본회의를 통과하면서 전월세상한제와 계약갱신청구권제는 시행되고 있으며, 8월 18일부터는 임차인 전세보증금반환보증 의무가입도 시행되고 있다.
또한 취득세와 양도세 및 종부합부동산세법도 국회를 통과하여 취득세는 강화된 법이 시행되고 있고 나머지 법은 내년 6월 1일부터 시행 예정이다.
문재인 정부의 부동산 정책 허와 실
문재인 정부의 23번 부동산 정책 중 15번의 정책이 규제정책이다. 그러면서 부동산 정책의 큰 그림도 로드맵도 시장을 이해하는 것도 다소 부족했던 것 같다. 그래서 시장이 과열되거나 문제가 발생하면 공급 없는 단기적 규제대책만 내놓아 부동산가격은 더 오르고 시장은 혼란스러워졌다. 가격이 오른다는 것은 공급이 부족하거나 수요가 많은 것임에도 대출규제와 보유세 및 양도세 중과 등으로 수요를 억제해 왔다.
특히, 임대주택으로 지난 3월 말 기준 156.9만호가 임대시장에서도, 매매시장에서도 사라져 매물 잠김 현상이 공급부족현상으로 나타나 매매가격은 물론 전월세 가격까지 급등하는 등 시장 왜곡현상이 나타나자 이에 불안을 느낀 수요자들이 주택 매수에 나서서 가격은 점점 더 상승하면서 최근 30대 젊은 층이 ‘영끌’(영혼까지 돈을 끌어 모았다는 뜻)이라는 말까지 등장했다.
여기에 지난 7월 말과 8월 초 국회를 통과한 임대차 3법과 조세 3법 또한 시장경제에 어긋나는 부분이 있다. 심지어는 임대인도 국민이라고 광화문으로 나가는 사람이 있는가 하면 공청회 한번 하지 않고 모든 정책을 시행하는 정부가 국민을 위한 정부인지 반문하는 사람들도 있다. 또한 다주택자와 가수요 모두를 투기꾼으로 매도하는 것도 잘못된 정책이라고 반문한다.
이들의 말도 틀리지는 않는다. 시장은 언제나 수요공급에 의해서 가격이 형성되어야 하며 공급이 부족하면 공급을 늘리고 수요가 많으면 수요를 분산하는 정책으로 시장이 바로서는 정책이 가장 바람직한 정책임에도 정부는 시장에 직접 개입하여 시장을 규제하고 끌고 가려고 한다.
특히, 정부의 공급정책 중 공공참여 고밀 재건축 도입으로 용적률 및 층수를 완화하고 이를 통해 5만호 주택공급을 하겠다는 계획을 발표하였다. 과연 실현 가능할까? 증가되는 용적률의 50~70%를 기부 채납해야 하고, 남는 이익의 90%까지 환수한다는데 여기에 나머지 10%도 결국 세대당 3000만원이 넘는 이익이 발생하면 재건축초과이익환수라는 명목으로 다시 최대 50%까지 환수해 간다. 조합원(토지 등 소유자)들이 선뜻 사업에 나설 것인가? 정부가 개인의 사유재산을 공공성과 사회성을 내세워 무조건 환수하겠다는 것은 자본주의(시장경제)에 반하는 정책이 아닌가 한다.
15번의 규제정책이 모든 국민에게 만족시킬 수는 없지만 집 없는 서민들을 대변한다는 차원에서 시장경제를 무시하고 공청회 한번 없이 밀어붙이는 정책들은 바람직한 방법은 아니다. 그러니 15번의 규제정책에도 서울 마포구의 주택가격은 86.3%나 상승하면서 지금도 공급부족으로 가격은 강보합세를 유지하고 있다.
반면, 서울 및 수도권지역에 127만호+로 주택을 공급하겠다고 계획을 발표했으나 과연 모두 실현될 수 있을까? 127만호+는 문재인 정부 출범 이후 발표된 공급계획을 모두 합한 공급량으로 수도권 30만호를 비롯하여 5.6대책, 8.4대책에서 언급한 공급으로 용산정비창, 태능CC, 공공재개발, 공공참여 고밀 재건축 등 다양한 방법으로 공급된다. 정부의 주택공급계획은 좋으나 실천이 중요하다.
실천이 없는 계획은 계획일 뿐이다. 가격이 오르기 전 진작 공급대책을 내놓았어야 했다. 시장은 언제나 수요공급에 의해서 가격이 결정된다. 공급이 부족하면 공급을 늘리고 수요가 많으면 수요를 분산하는 정책으로 시장을 바로잡았어야 했는데 정부는 이에 관계없이 시장에 직접 개입해서 시장을 끌고 가려는 정책으로 일관했기 때문에 무주택 서민들이 바라보는 서울의 주택가격은 이제 별나라 이야기가 되었다. 또한 임대차 3법 시행은 임대인도 임차인도 모두 불편한 관계가 되었다.
급하게 시행하다 보니 임차인이 임대료를 인상해 주지 않아도 내몰리지 않는 반면 임대인은 5% 이상 임대료를 인상하지 못하도록 하였다. 또한 종합부동산세를 인상하면서 1주택자는 오르지 않을 것이라고 정부는 발표했지만 이미 공시지가와 공시가격이 매년 현실화되고 있으면서 공정시장가액비율도 2022년까지 100% 정상화 된다.
종합부동산세율도 0.5%였던 것을 0.6%로 인상했다. 다주택자는 죄인이 되었다. 보유도 매도도 하지 못하는 현실이 되었다. 과세로 부동산시장을 안정화 시키는 것은 단기적 효과는 있을지 몰라도 중장기적 대책은 되지 못한다. 과연 부동산시장만큼은 거짓말을 하는 정부를 국민이 믿지 않으니 이번에는 정부도 국민을 믿지 못하겠다면서 부동산 감시기구를 만든다고 한다. 박근혜 정부는 빚내서 집사라고 했다는데 이번에는 집사지 말라고 한다. 정부의 정책을 어디까지 믿어야 할지 궁금하다.
[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장
• 명지대학교 부동산학과 교수/(사)대한부동산학회 이사장
• (사)대한부동산학회 제17-18대회장 역임/(사)한국부동산산업학회
부회장역임
• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/국토교통부 국가공간정보위원회 위원/국토교통부 부동산산업발전위원회 위원
• 한국토지주택공사 경영투자심사위원/주택도시보증공사 도시재생투자심사위원/한국국토정보공사 선임 비상임이사 역임
• 서울시 용산구, 서초구, 인천서구, 고양시, 경기도시공사 등 분양가심의위원회 위원장
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