(조세금융신문=권대중 명지대학교 부동산대학원 교수) 정부의 부동산 정책기조 바뀌나?
정부는 그동안 서울의 주택가격 안정화를 위하여 주택공급보다는 수요를 억제해 왔으며 수도권에 3기 신도시를 발표하는 등 서울의 과밀화를 억제하고 수도권으로 인구를 분산하려는 분산정책을 꾸준히 추진해 왔다.
특히, 도심지에서는 지난 정부들이 추진해 왔던 대규모 재개발사업과 재건축사업을 규제해 왔으며 그 중에서도 재건축사업의 경우에는 2018년 2·20대책에서 재건축안전진단을 강화했으며 지난해 10월 28일에는 민간택지분양가상한제를 시행하기로 결정하고 유예기간 6개월 후인 금년 4월 28일부터 시행하기로 했었다.
그러나 1월부터 번지기 시작한 코로나19 감염병 확산으로 조합원 총회를 열 수 없다는 재개발·재건축 조합들의 연기 요청을 받아들여 7월 28일까지 시행을 연기한 상태다. 또한 지난해 12월 27일에는 그동안 논란이 끊이지 않았던 재건축초과이익환수제가 헌법재판소에서 합헌 결정되어 그야말로 재건축사업은 안전진단을 통과하기도 어렵지만 통과되더라도 분양가상한제와 재건축초과이익환수제까지 규제하고 있어 더 이상 사업추진이 어려워졌다.
그러나 가로주택정비사업이나 소규모재건축사업 등 작은 단위의 정비사업은 정부가 지원하고 있다. 이런 와중에 정부는 지난 5월 6일 수도권 주택공급 기반 강화방안을 발표하면서 2022년까지 서울 도심에 7만호 부지를 확보하고 주택을 공급할 것이며 2023년 이후 수도권에는 연평균 25만호의 주택을 공급하겠다고 발표하였다.
그동안 서울에서 주택공급을 억제해 왔던 정부가 주택을 7만호나 공급하겠다고 발표한 것은 매우 이례적이며 긍정적으로 평가할 수 있다. 하지만 이번 대책에서 재개발·재건축사업 등 정비사업에 대한 규제완화 없이, 수도권으로 인구를 분산하는 유인책 없이 서울에 7만호의 주택을 공급하겠다는 것만으로도 서울에 로또 아파트 청약열기가 나타날 가능성이 높아졌다.
따라서 정부는 이에 대한 대책도 마련해야 한다. 한편 이번에 정부가 발표한 서울 주택공급만으로 정부의 부동산 정책기조가 바뀐 것은 아니다. 그러면 이번에 정부가 발표한 수도권 주택공급 기반강화 방안을 알아보자.
정부의 공공 재개발사업 활성화
이번에 정부가 공공참여를 통해 오랫동안 멈춰져 있는 재개발사업을 재개하고, 사업의 속도를 높여 도심 내 주택공급을 보완하려는 취지에서 공공 재개발사업 활성화 방안을 내 놓았다. 공공참여는 한국토지주택공사와 서울주택도시공사(이하 LH·SH라 한다)가 단독 또는 공동사업시행자로 재개발 및 주거환경개선사업에 참여하므로 신속하고 투명한 사업추진, 원주민의 재정착 지원과 공공성 높은 저렴한 분양주택공급, 공적임대주택공급은 물론 정부와 서울시는 3년마다 도시규제완화의 필요성과 효과성을 검토하고 규제완화 수준을 조정하여 신속한 인허가 및 국비와 기금지원을 하겠다는 것이다.
이를 위해 첫째, 조합원지원 강화로 LH·SH가 관리처분 시 산정되는 분담금을 끝까지 보장하는 조합원 재산권 보장과 시공사 선정 등 조합원 자산의 장래가치와 관련된 의사결정 시 조합원의 참여 보장 그리고 공공 재개발사업 추진 시 중도금을 분담금의 60%에서 40%로 하향하고 모든 조합원에게 보증금의 70%(3억원 한도) 연1.8%의 이주비 융자 등 조합원의 중도금과 이주비 부담을 완화해 준다.
둘째, 세입자 지원 강화 방안으로는 재개발로 건설되는 공공임대 입주자격을 정비구역지정 이전부터 거주하던 세입자에서 공공시행자 지정 시 거주중인 세입자로 확대하여 지원을 강화한다. 또한 국비를 지원하여 사업지 인근에 공공임대상가 등 대체 영업지를 조성하여 영세상인의 계속적 영업지원을 한다.
셋째, 사업성 보완 및 신속한 사업 추진을 위하여 주택공급활성화 지구를 신설하여 공공 재개발활성화를 위해 도시규제 완화, 기부채납 완화, 신속한 인허가 등을 지원한다. 물론 지정요건은 조합원 물량을 제외한 50% 이상을 공적임대(공공임대는 전체물량의 최소 20%)로 공급하고 필요시 투기방지 대책도 요구한다.
이렇게 할 경우 그 효과는 용도지역 상향과 용적률 완화, 기부채납 비율 완화, 통합심의위원회 운영, 분양가상한제 적용 예외 등 파격적인 혜택을 준다. 이렇게 지원할 경우 그동안 답보되었던 재개발사업지역은 사업기간이 단축되고 사업이 추진될 수 있으며 주택공급은 물론 주거환경도 개선할 수 있다.
넷째, 재개발사업에 지원되지 않았던 금융지원 등 사업지원을 강화한다. 그 내용은 주택도시기금에서 총사업비 50%까지 연 1.8%로 사업비를 융자하고, 정비사업 대출보증(HUG)으로 받은 융자금으로 공사비 납부도 허용한다. 공간지원리츠가 상가와 공장시설 등 비주거시설을 매입지원하며 조합이 정관에 소형 상가 등 소유자에 대한 주택분양 가액기준을 조례상 범위 내에서 정할 수 있도록 서울시 도시정비 조례를 개정하여 지원한다.
주택공급 활성화지구 지정
주택공급 활성화지구로 지정이 되면 도시규제 완화를 통하여 용도지역을 2종 주거지역에서 3종 주거지역으로, 주거지역을 준주거지역 등으로 상향 조정해 주며 용적률 역시 필요시 법적상한 용적률을 일부 초과하도록 허용한다는 것이다.
또한 기반시설 기부채납 수준에서 기부채납을 완화해주고 현재는 증가하는 용적률 상향 시 증가하는 용적률의 1/2을 공공임대로 기부채납하고 있으나 용도지역 상향 또는 용적률 상향 시
공공임대주택 기부채납 비율을 더 완화해 준다.
물론, 지방자치단체 전담 도시계획위원회(수도권정비계획소위원회) 심의를 거쳐 개별 사업지의 특성에 맞게 적정한 수준으로 완화 및 기부채납 비율을 적용할 예정이다. 이렇게 사업이 추진될 경우 서울시에 주택공급활성화지구 전담 도시계획 수도권정비계획소위원회를 운영할 예정이며(LH·SH가 주택공급활성화지구에서 시행하는 모든 사업의 도시계획 심의) 신속한 인·허가를 지원할 계획이다. 국토교통부 및 서울시에 각각 사업시행계획을 통합 심의하는 통합심의위원회를 설치하여 LH사업은 국토교통부 심의로, SH사업은 서울시 심의로 종결할 예정이다.
뿐만 아니라 분양가상한제 적용도 예외로 한다. 공공시행자는 전체 공급물량 중 조합원 물량을 제외한 50% 이상을 공적임대로 공급하므로 일부 사업성 보전을 위해 분양가상한상제를 적용하지 않을 계획이다.
다만, 공급가격은 HUG 고분양가 관리가격 수준으로 결정해야 한다. 뿐만 아니라 실수요자 보호를 위하여 주택공급활성화지구 내에서 공급하는 일반분양분은 최대 10년 전매제한 및 최대 5년 거주의무를 부여한다.
주택공급활성화 지구로 지정되면?
정부는 주택공급활성화지구로 지정되어 시행하는 모든 사업의 도시계획심의는 신속하게 인·허가를 지원한다는 계획이며 분양가상한제 적용에서도 제외한다는 계획이다. 문제는 역시 공공시행자는 전체 공급물량 중 조합원 물량을 제외한 50% 이상을 공적임대로 공급한다는 것이다.
물론 일부 사업성 보전을 위해 분양가상한상제를 적용하지 않을 계획이지만 공급가격은 주택도시보증공사(HUG)의 고분양가 관리가격 수준으로 분양가격을 결정하기 때문에 큰 의미는 없다. 뿐만 아니라 실수요자 보호를 위하여 주택공급활성화지구 내에서 공급하는 일반분양분은 최대 10년 동안 전매기간이 제한되며 최대 5년 이상 거주의무가 부여된다. 역시 실효성 문제가 대두될 수 있다.
사유재산권을 보장 받으면서 주거환경을 개선하고자 함에서 출발한 재개발사업이 결국 공적개발로 변질 될 경우 토지 등 소유자들이 사업에 순순히 응할지는 두고 볼 일이다.
소규모 주택정비사업 보완
정부는 소규모 주택정비사업은 지난해 12·16 대책 등을 통해 사업성을 보완하였으며 사업에 대한 관심 증가로 추가 제도개선을 통해 사업을 활성화 시키고자 필요한 부분을 추가지원책으로 내 놓은 것이다. 그 첫째, 모든 소규모 주택정비사업은 정부가 사업이 원활하게 추진될 수 있도록 추가지원을 한다.
이를 위해 용적률 상향을 위한 최소 조건을 공적임대 20% 공급에서 공공임대 10%로 완화하고 공공임대 공급량에 비례하여 용적률 상향을 허용한다. 또한 소규모 주택정비사업 추진시 공용주차장을 함께 건설하면 의무 확보 주차면수의 50%까지 설치를 면제하여 조합의 사업비 절감효과가 있어 이를 지원한다(공용주차장 건설비용은 공공에서 부담: 도시재생사업인정제도 활용).
둘째, 공공참여 가로주택정비사업 추가지원이다. 분양가상한제 제외범위를 공공성 요건을 충족하는 1만㎡ 이상 사업장에서 공공이 참여하고 공공임대를 10% 이상 공급하는 모든 사업으로 확대한다. 이는 지난 12·16대책에서 공공참여+확정지분제+저렴한 주택공급+지구단위계획수립이라는 공공성 확보 요건을 발표한바 있다.
또한 주택도시기금 운용계획을 변경하여 공공이 참여하고 공공임대를 10% 이상 공급하는 가로주택정비사업에 대해서는 기금융자 금리를 연 1.5%에서 연 1.2%로 인하해 준다. 셋째, 공공기여 시 소규모재건축 지원신설이다. 증가되는 용적률의 50%를 소형 공공임대로 기부 채납하는 경우 층수제한 완화, 중정형 인동거리 완화, 용도지역 상향 등 도시규제를 완화한다. 물론 서울시 지구단위계획 기준 등에 부합하는 사업이어야 한다.
준공업지역 내 공장이전 부지 활용
현재 정부는 준공업지역은 일자리 거점의 역할 유지를 위해 관리하고 있으나 일부 산업시설의 노후화, 공장과 주거혼재 등에 따라 지역정비(서울시내 7곳 성동(2,051천㎡)·도봉(1,489천㎡)·양천(93천㎡)·강서(2,920천㎡)·구로(4,277천㎡)·금천(4,122천㎡)·영등포구(5,025천㎡)가 필요하다고 인정하고 그 개선안을 내 놓은 것이다.
첫째, 공공이 참여하는 순환정비방식 도입이다. 민관합동 공모사업을 통해 대규모 공장이전 부지에 앵커산업시설(주거+산업)을 조성한 후, 순차적으로 정비를 추진한다는 것이다. 그리고 산업시설 의무 확보 비율을 민관합동 사업에 대해서는 기존 최대 50%에서 40%로 하향 조정(나머지 60%를 주택으로 건립가능)하여 3년간 한시적으로 적용한다.
둘째, 산업시설 매입지원과 기금융자다. 민관합동사업을 추진하는 경우 공공에서 산업시설을 일부 매입하여 영세 공장주, 청년벤처 등에 지원하고 기금에서 민관합동사업의 총사업비 50%까지 연 1.8% 융자 지원한다는 것이다. 1인용 주거공급 활성화정부는 LH·SH를 통하여 입지가 우수한 도심 내 공실 오피스와 상가 등을 적극 매입하여 1인용 장기공공임대주택으로 전환한다는 계획이다.
이를 위해 첫째, 공공주택사업에 오피스, 상가를 용도 변경하여 포함시키고 공공주택사업자가 매입·리모델링을 할 수 있도록 매입대상의 범위를 확대한다. 현재는 주택과 오피스텔만 가능하나 오피스와 숙박시설 등도 추가 포함시키겠다는 것이다.
셋째, 용도변경 활성화를 위한 규제는 완화한다. 주거 전환사업을 활성화하기 위해 추가 주차장 설치를 면제하되 1인용 주거의 임차인 자격을 차량 미소유자로 제한하는 것이다. 공동주택으로 전환할 경우에는 세대간 경계벽 두께를 완화 현재 15㎝에서 10㎝로 하고 바닥구조는 추가 공사 없이 기존 구조를 그대로 사용토록 허용한다. (리모델링을 통해 150세대 이상 공급 시 입주계층에 맞지 않은 주민공동시설 설치면제. 단, 청년 1인 주거를 위한 주택을 공급하면서 노인정을 설치하는 경우)
넷째, 생활 SOC지원을 통한 정주여건 마련이다. 지방자치단체와 협의하여 주거 외에도 청년, 사회초년생 등 입주계층에 맞는 생활 SOC, 편의시설 등을 함께 공급 추진한다. 넷째, 다중주택 건축규제 완화다.
현재 도심 내 소형 상가 등의 공실 증가에 따라 다중주택으로 용도변경하려는 수요가 많으나 규모제한으로 활성화에 한계가 있다. 따라서 다중주택 허용규모를 바닥면적 330㎡에서 660㎡, 3개 층에서 4개 층(필로티 구조)으로 확대하여 공유형 주거공급을 활성화한다.
도심 내 유휴부지 추가 확보
도심 내 유휴부지를 활용한 주택공급계획은 매 정부마다 고민하거나 실행했던 내용들이다. 이번 정부도 이를 이용한 주택공급방안을 발표하였다. 첫째, 가장 큰 규모가 바로 용산 기지창 지역의 개발로 이 지역에 8000호를 공급한다.
둘째, 군유휴부지와 공공청사 부지활용이다. 도심 내 국·공유지를 활용하여 문화·체육시설 등과 공공주택 복합건설을 추진한다. 구체적으로 대상부지는 중구 청사부지에 500호, 동작구 흑석동 유수지에 210호, 해군복지단에 110호 등이다.
셋째, 코레일부지 활용이다. 철도 유휴부지 등을 활용하여 역세권의 우수입지에 업무·상업시설, 주민편의시설 등과 주거 복합개발을 한다. 대상부지는 용산구 용산정비창에 8000호, 구로구 오류동역에 360호, 기숙사 210호 등이다.
넷째, 공공시설의 복합화다. 노후 공공시설을 복합개발하여 주민센터, 주민편의를 위한 생활SOC 등과 함께 공공주택을 건설하는 방식이다. 대상부지는 송파구 방이2동 주민센터에 138호, 동대문구 창신1동 주민센터에 208호, 구로구 노동자복지관에 220호다.
다섯째, 사유지 개발을 통한 공공기여다. 방식은 사유지의 용도지역변경 등에 따른 공공기여로 문화시설 등의 공공시설과 공공주택을 건설하여 기부 채납하는 형태로 강남구 역삼동 스포월드에 185호, 대치동 코원에너지에 149호 등이다.
[프로필] 권대중 명지대학교 창의융합인재학부 학부장
• 명지대학교 부동산대학원 주임교수
• (사)대한부동산학회 제17~18대 회장역임/• (사)대한부동산학회 이사장
• 국토교통부 중앙지적위원회 위원/• 국토교통부 국가공간정보위원회 위원 역임
• 국토교통부 도시재생전문가위원회 위원/• 국토공간정보공사 선임비상임이사 역임
• 인천광역시 서구 분양가심의위원회 위원장
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