관치금융을 벗어나기 위한 정부의 형식적인 규제
하지만 암울한 긴 터널을 통과하는 관치금융은 언젠가는 밝은 햇살을 맞게 마련이다.
조흥, 상업, 제일, 한일, 서울신탁은행 등 5대 시중은행의 민영화는 그로부터 무려 20년 이상 넘은 후에야 김재익(金在益) 청와대 경제수석의 주도로 5공 정권 신군부의 살벌한 독재체제 하에서 논의되었다는 것은 주목할 일이다.
1982년에야 민간주도형 경제운영방식으로의 전환을 위한 정책의 일환으로 금융부문에서는 시장원리에 의한 금융 운용과 금융기관 간 경쟁촉진을 통한 금융의 효율성 제고를 도모하기 위하여 시중은행의 민영화 및 내부경영에 대한 규제 완화, 금융업에의 차입제한 완화 등이 이루어졌다.
먼저 금융산업의 중추인 은행금융기관의 자율경영체제 확립을 위해 정부는 1981년 한일은행의 정부보유주식을 일반에 매각하는데 이어 1982년에는 제일은행과 서울신탁은행, 그리고 1983년에는 조흥은행의 정부보유주식을 민간에게 매각함으로써 1972년에 이미 민영화된 상업은행을 포함하여 5개 시중은행이 모두 민영화되었다.
1972년의 상업은행 민영화 시에는 이 은행의 자본금을 40억원에서 66억원으로 증액하되 정부가 신주인수권을 포기하고 그 실권주를 무역협회에 인수시키는 형식을 취하여 주식의 균점 등 실질적인 민영화의 효과를 기대할 수 없었으나 1981년의 한일은행 민영화 시에는 정부보유주식 전부를 공개 경쟁입찰방식으로 민간에 매각하였으며 이후 나머지 시중은행도 한일은행의 경우와 같은 방식으로 정부보유주식을 매각함으로써 시중은행의 실질적인 민영화가 이루어졌다.
당시 4개 시중은행의 정부 지분율은 한일은행 23.4%, 조흥은행 27.2%, 제일은행 28.7% 그리고 서울신탁은행이 31.2%이었다.
그리고 은행경영의 자율성을 제고하기 위하여 1981년 이후 은행의 인사, 예산, 조직 등 은행 내부경영에 대한 규제적 성격을 띤 감독기관의 각종 규정 및 통첩을 축소 정비하는 한편 규제방식도 종래의 직접적인 규제에서 경영지도기준설정 등에 의한 간접규제방식으로 전환을 도모하였다.
한편 1982년도 말에는 금융 자율화를 법제 면에서 뒷받침하고 민영화 이후 은행의 공공성 확보를 위한 제도적 장치를 마련하기 위하여 은행법이 개정되었다.
그리고 이와 같은 은행법 개정과 동시에 은행의 인사가 자율적으로 이루어질 수 있도록 은행감독원장의 일반은행 임원선임승인권 및 파면권 등을 규정하고 있던 ‘금융기관에 대한 임시조치법’을 폐지하였다.
그러나 형식적인 은행의 민영화는 이루어졌는지 모르지만 주인은 여전히 정부의 몫이었다.
그러니까 은행의 민영화란 정부의 보유주가 50%가 안 된다는 것을 뜻하며 정부의 입김이 사라졌다는 말은 아니다. 정부가 리모트 컨트롤하는 베일 뒤의 관치금융은 지속되고 있었다.
은행 민영화를 위한 움직임
1994년, 시중은행의 민영화는 물론 국민은행, 중소기업은행 등 특수은행을 민영화한다는 방침이 정해지자 과연 누구에게 경영권을 넘겨주느냐가 문제점으로 대두되었다.
당시 정부 내에서도 민영화가 예정된 국민은행에 대한 경제기획원의 복안이 재무부의 생각과는 거리가 있었다.
경제기획원은 정부방침이 확정되는 대로 국민은행을 민영화하겠다고 밝혀 왔으나 재무부는 일단 민영화하고 추후에 제도적용 여부를 결정하는 것이 바람직하다는 입장이어서 혼선이 생기기도 하였다.
재무부의 의도대로 우선 각 특수은행법을 개정하여 민영화의 길을 터놓는다. 그러나 언제까지 은행소유구조에 대한 검토를 미룰 수 없었다.
시중은행의 주식을 지분 매각한다고 하더라도 개인의 자력(資力)으로 사들이기는 쉽지 않을 것이므로 금융전업기업군제도(金融專業企業群制度)도 동시에 검토되었다. 당시 은행감독원 감독기획과에는 금융전업기업 군제도와 금융전업기업가제도를 담당하는 팀이 따로 설치되어 있을 정도였다.
어쨌든 재무부는 장기간 논란을 빚어온 은행소유구조에 관련하여 은행과 증권사 등 금융기관에만 투자하는 금융전업가 제도(金融專業企業家制度) 도입 방향으로 가닥을 잡았다.
그리고 금융기관의 동일소유지분한도 8%를 4%로 낮추되 금융 전업기업가에게는 예외적으로 12% 또는 15%까지 인정하며, 증시안정기금(證市安定基金) 등 경영권 지배를 목적으로 하지 않는 기관투자가에 대해서는 현행처럼 8%를 유지하도록 한다는 것이다.
재무부는 1994년 7월 26일 1차관보 임창렬(林昌烈)과 경제 기획원, 한국은행, 금융연구원, 조세연구원, 시중은행 관계자들이 참석한 가운데 열린 제1차 은행소유구조개선 관련 실무위원회가 정부안을 내놓았다.
금융전업기업가의 자격은 ‘금융업만을 영위하거나 영위하고자 하는 개인’으로 금융업에는 은행, 증권, 보험, 종금사, 투신사, 단기금융, 리스사, 상호신용금고, 신용카드회사 등 모든 금융기관이 포함되도록 하였다.
공정거래법상 30대 재벌그룹의 계열주와 특수관계인은 원칙적으로 금융전업기업가가 될 수 없는 것으로 하였다.
그리고 4% 이상의 은행지분을 갖고 있는 산업재벌에 대해서는 3~5년간의 경과 기간을 둬 4% 이하로 지분을 낮추도록 하되 이 기간에는 의결권을 4%까지만 인정하는 방안도 함께 검토 하였다.
일본이나 독일처럼 금융만을 전업으로 하는 기업가를 상정(想定)한 것이다.
그러나 재무부가 생각하고 있는 자격요건이 너무 까다롭고 금융전업기업가에게 돌아갈 반사이익(反射利益)이 별로 없어 과연 금융전업기업가를 희망하는 사람들이 많이 나타날 것인가가 의문이 되기도 하였다.
도덕성 검증과정에서 자금형성과정까지 조사하고, 산업자본 참여를 봉쇄하며, 그렇다고 은행장 등 임원임명권을 갖는 것도 아니기 때문이다.
1995년 5월 정부는 ‘금융전업기업가제도의 세부운영기준’을 마련하여 시행하였다.
그리고 대상은행은 조흥, 상업, 제일, 한일, 서울, 외환, 신한은행 등 7개 은행으로 설정하였다.
주요 내용은 금융전업기업가는 30대 계열 특수관계인이 아닌 개인에 국한하였고, 은행주식 취득자금은 출처가 명확한 자기자금으로 제한하였다.
그러나 금융전업기업가로서 지분매입신청이 한 건도 없었다.
교보생명을 비롯한 일부 기업에서 금융전업기업가로의 변신을 시도하고 있는 것으로 알려져 있으나 전업대상 7대 시중은행의 경우 지분의 12%를 매입하려면 1380억원 이상 2340억원이 소요되기 때문이다.
그보다 큰 원인은 은행소유의 메리트가 없다는 데 있었다.
정부는 은행주식을 매입한 금융전업기업가의 독주가 예상될 때에는 증시안정기금과 같은 기금으로 시중은행의 경영권을 장악을 무산시킬 수 있는 장치를 감추어 두고 있었다.
정부 “재벌은 은행 소유할 수 없어”
1997년 2월 26일 국회 본회의에서 정우택(鄭宇澤) 의원의 질의.
“은행이 자율적인 경영체제를 갖고 부당한 외부압력을 스스로 배제시켜 나가기 위해서 무엇보다도 주인 있는 은행을 만들어야 합니다.”
이에 대해 부총리 겸 재정경제원장관 한승수(韓昇洙)의 답변.
“금융전업가가 언제쯤 나타날 수 있으며 금융전업그룹 제도를 도입할 의사가 없는지에 대한 질문을 해주셨습니다. 금융전업가제도는 금융업만 영위하고자 하는 개인에게 일반적인 은행주식 소유한도인 4% 제한을 초과해서 은행감독원장의 승인받은 한도까지 지분을 소유할 수 있게 한 제도입니다. 지난 1995년 5월에 도입되었으나 은행산업의 수익성과 전망, 금융전업가 자격제한 등 여러가지 복합적 요인으로 인해서 아직까지 금융전업가가 나타나지 않고 있습니다. 금융전업그룹문제는 앞서 말씀드린 금융전업기업가제도 도입 시 검토하였으나 인위적으로 금융전업기업군을 육성할 때에 예상되는 특혜시비 등 여러 가지 부작용을 감안해서 도입이 유보된 바가 있습니다.”
금융전업가로서 은행의 주인을 찾아줄 수 없으니 금융전업그룹은 어떠냐고 묻자 꼬리를 감추고 만 것이다.
한편 1997년 3월 12일 국회 행정위원회에서 공정위의 답변 내용.
“그러나 대규모기업집단의 은행소유문제에 대하여는 은행이 경제의 지불·결제제도를 담당하고 있다는 특성, 공정거래법상 경제력집중억제에 관한 일반원칙 등과 관련하여 신중한 검토가 선행되어야 할 것입니다.
그런데 산업자본의 은행 소유를 허용할 경우 순기능도 있지만 다음과 같은 역기능이 예상됩니다.
첫째, 경제력집중의 심화로 인한 경제적·사회적 문제.
둘째, 은행이 대규모기업집단의 사금고로 전락할 우려가 있으며 자산운용 등 금융규제완화로 그 가능성은 더욱 커질 수 있음.
셋째, 특정산업의 부실로 금융제도 전체의 안정성이 저해될뿐 아니라 정부개입은 은행을 소유하는 대규모기업집단을 보호하는 결과 초래.
넷째, 계열기업에 대한 무리한 자금공급 및 경쟁기업에 대한 자금공급제한, 불공정한 내부거래 등 불공정행위 가능성.
다섯째, 산업자본에 의한 은행소유 시 예상되는 부작용 때문에 금융규제의 완화, 금융자율화의 장애 요인으로 작용 등 경제의 지급·결제제도를 담당하는 은행의 소유는 선진국에서도 많은 경우 일정한 지분한도를 설정하고 있는 등 비교적 엄격한 규제를 하고 있습니다.
그리고 은행의 소유제한 폐지에 따른 실질적인 주인의 존재가 은행의 책임경영체제 확립 및 경쟁력강화를 위해 반드시 필요하다는 이론적·실증적 근거들을 찾아보기가 쉽지 않습니다.
일의적으로 몇의 소유 집중이 바람직한가에 대한 판단 근거도 없다고 할 것입니다.
또한 은행은 자금 및 자산운용이 라는 본연의 업무특성상 공정거래법상의 출자총액규제 등경제력집중억제시책의 적용을 제외하고 있는 점과 현행 은행의 소유규제제도가 특정 대규모기업집단만이 아닌 전체 국민을 대상으로 하고 있다는 점도 고려할 필요가 있습니다.
따라서 현행 은행소유규제제도는 당분간 계속 유지하되 정해진 소유한도 내에서 대주주가 그 권한을 행사할 수 있도록 허용하는 것이 바람직하다고 보며, 은행의 책임경영체제확립을 위한 대안으로 도입한 금융전업기업가제도와 비상임이사 회제도 등의 보완방안을 우선적으로 검토하는 것이 필요하다고 사료됩니다.”
초록은 동색인가. 정부 내의 의견이 일치하고 있다.
재무부는 국내 재벌에게는 어떤 이유를 붙여서라도 시중은행을 불하하지 않겠다는 뜻이 강했다. 한번 관치은행은 영원한 관치 은행인 것이다.
뉴브리지로 넘어간 제일은행
1997년 11월, IMF요구에 따라 정리대상으로 지목된 은행은 부실정도가 심한 제일은행과 서울은행이었다.
제일은행과 서울은행을 퇴출시키는 방안, 소매금융부문만 떼서 우량 은행에 인수시키고 도매 금융부문은 베드뱅크를 설립하는 방안, 정부가 공적자금을 신속히 지원하여 처리하는 방안 등이 논의되었다.
정부는 제일은행과 서울은행에 현물출자로 BIS자기자본비율 8%를 유지하는 선에서 이들 은행의 퇴출을 막아보려고 하였다.
그러나 대통령선거 등 정치적인 문제로 인해 처리가 늦춰지자 정부의 금융개혁의지를 의심받게 되었다.
이에 정부는 상대적으로 문제가 덜한 동화, 동남, 대동, 경기, 충청 등 5개 은행을 퇴출시키고 은행합병으로 금융개혁을 추진했다.
금융노조에서는 신관치금융이라고 거세게 반발하였고, 각 시민단체들도 비난하고 나섰다.
한편 제일은행과 서울은행은 외국에 매각한다고 발표만 해놓고 지지부진하자 국가신인도가 다시 도마 위에 올랐다.
제일은행은 국제신인도의 척도가 되는 상황으로 몰려 미국계 투자기관인 뉴브리지 캐피탈과 협상에 매달릴 수 밖에 없게 되었다.
협상의 결과를 보자. 정부와 뉴브리지는 1998년 12월 31일 양해각서(MOU)를 체결한 이래 8개월여 동안 수십 차례에 걸친 협상과 회의를 통해 1999년 9월 17일 투자약정서 (Terms of Investment)를 체결하였다.
당시 합의된 제일은행 매각의 주요조건을 보면 뉴브리지는 5000억원을 투자해 우리정부가 보유한 제일은행지분 51%를 인수하되 은행의 자기자본이 총자산의 3% 및 BIS비율 10% 가 동시에 유지되도록 하였고, 뉴브리지는 향후 경영정상화 진척에 따라 2년간 2000억원을 추가로 출자할 수 있도록 했다는 것이다.
정부는 경영권 이관의 대가로 제일은행 총 발행주식의 5%(정부보유주식의 10%)에 대한 신주인수권을 확보함으로써 향후 제일은행의 경영성과에 따라 보상을 받을 수 있도록 했다.
또 기존 여신에 대해서 인수 후 2년 이내(workout, 여신은 3년 이내)에 부도 등이 발생 시 정부가 매입해 주고, 부실화되어 은행이 대손충당금을 추가 적립하는 경우에는 정부가 이를 적립해 줌으로써 기존 여신의 부실화에 따른 손실을 보전하도록 했다.
그리고 뉴브리지의 제일은행 경영기반이 유지되고 거래기업에 대한 자금지원이 원활히 되도록 금융감독원 기준 고정이하의 여신을 제외한 모든 기업여신을 정부가 떠맡기로 했다.
이것이 논란이 되고 있는 풋백옵션의 내용이다. 이에 따라 정부는 제일은행이 부실화되면 지원해야 하는 최악의 조건을 이행해야만 했다.
뉴브리지는 제일은행의 기존 부실여신을 3조5315억원으로 분류하고 이에 대한 대손충당금 2조6624억원을 요구해 왔다.
그래서 이를 합하여 정부가 제일은행에 투입한 자금은 15조 8000억원이 되었고, 여기에 2002년 말까지 투입이 예상되는 1조5000억원을 감안하면 공적자금 투입액이 무려 17조3000 억원에 이를 전망이었다.
경영권 논란 ‘금융지주회사’로 막 내려
국내 기업에 대해서는 금융전업기업가니 금융전업기업군이니 따지면서 경영권을 넘겨주지 못한 정부가 뉴브리지에게는 공적자금의 4%도 안 되는 싼값에 넘겨주고도 질질 끌려 다니는 것을 보고 언론은 일제히 “헐값정도가 아닌 거저 경영권을 넘겨주었다”고 비난하였다.
“분명한 것은 정부가 내세우는 외국인 전문경영진 영입과 선진금융기법 도입이라는 소기의 목적과 우리나라 금융개혁의지를 대내외에 알리려는 의도에 비해 우리가 많은 수업료를 지급했다는 점이다.”
정부는 제일은행을 외국에 매각한다는 결론을 내려놓고 하는 협상의 한계, 협상에 임하는 관료위주의 협상도 문제였다.
기본적으로 정부는 대원칙만 설정하고 M&A전문가들에게 맡겨져야 정당한 값을 받을 수 있다.
우리의 경우는 정부가 처음부터 끝까지 협상을 주도한 것도 관치금융의 덫이다. 또한 은행의 주인이 없었기 때문이었다.
한편 서울은행은 어떠한가.
영국 런던에 본부를 둔 HSBC가 서울은행을 매수하려고 입질했으나 포기하고 말았다.
정부는 2000년 4월 도이체방크에게 서울은행의 재무 및 구조 개선자문으로 맡겼다.
속셈은 독일계은행들이 경제위기 이후 아시아에 진출할 뜻이 있음을 간파하고 경영자문차원에서 실사한 뒤 매수하도록 종용하기 위해서였다.
그러나 도이 체방크는 외환은행에 지분 참여하였으나 주가하락으로 크게 손실을 입고 있어 지분참여의 주도적인 역할을 한 본사 전무가 주총에서 해임되는 등 곤혹을 치룬 후여서 자문의 범위를 벗어나지 않았다.
제일·서울은행 문제를 어정쩡하게 처리한 정부는 총선으로 미루었던 제2차 금융구조조정을 마무리 짓지 않을 수 없었다.
1차 때와 같이 은행을 퇴출시킬 수도 없을 뿐만 아니라 은행 합병에 대해 우량은행은 우량은행대로 난색을 표하였고, 공적자금 투입은행은 은행노조의 거센 저항으로 한 치도 전진하지 못했다.
그래서 생각해 낸 것이 금융지주회사다. 금융 지주회사는 금융권의 경쟁력을 좌우하는 ‘쐐기’로 작용할 수있고 이 과정에서 금융권 구조조정을 몰고 올 수 있다는 판단이었다.
국민의 정부는 집권 하반기에 접어들었으나 금융 구조조정이 지지부진하자 2000년 8월 재경부장관자리를 부총리로 격상시켜 진념 장관을 세웠다.
진 장관은 지체 없이 청와대에서 경제정책조정회의를 열고 금융부분 개혁일정을 내놓는다.
그 내용은 우선 경영정상화계획 제출대상은행을 선정한 뒤 경영평가위원회를 구성, 정상화 계획 이행가능성 평가를 거쳐 은행별 구조조정 방안을 확정한다는 것.
2000년 11월 한빛은행, 평화은행, 제주은행, 광주은행 등은 새로 설립될 금융지주회사의 자회사로 편입하게 하고, 조흥은행과 외환은행은 독자 생존케 한다는 방안을 발표하기에 이르렀다.
그동안 미루어졌던 금융지주회사법이 국회를 통과함에 따라 박차를 가한 것.
지금까지 시중은행이 찾던 주인이 금융지주회사인가.
[한국경제秘話 14편]이 8월호에 계속됩니다.
[프로필]이 국 영
• 효도실버신문 편집국장·시니어라이프 연구소 소장
• 전) 한은 은행감독원 은행검사역
• 전) 한은 사정과장과 심의실장
• 저서 「금융기관 자점감사론(1994년)」
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