(조세금융신문=김종규 논설고문 겸 대기자) 자산을 양도할 때 보유기간 동안 발생한 자본이득에 매기는 세금이 양도소득세이다.
자산의 양도차익에 대한 과세는 1951년 초 전비(戰費)조달 목적으로 제정한 조세특례법에 의해 처음 시행됐으나, 1960년 말 인플레이션에 의한 명목소득 상승분에 대한 과세라는 이유로 폐지됐다. 당시 경제개발추진사업과 맞물려 토지가격이 껑충 뛰었고 고속도로 등 개발지역 주변 위성지역 토지가격도 천정부지로 올라 급기야 투기바람이 형성된다.
정부는 1968년 토지양도에 부동산투기억제세를 부과하기 시작했다. 경제개발과 관련 지가(地價)급등은 투기억제세를 도입하게 만들었고, 이들은 토지와 건물 등 부동산 관련 과세와 상관관계를 이루었다. 부동산투기억제와 관련된 세금은 토지의 양도차익뿐만 아니라 보유함에 따른미실현이익에 대해서도 과세하게 됐다.
그러나 억제세제가 무색하리만치 투기대상 자산과 지역이 되레 확대, 역현상이 빚어졌다. 마침내 국세청은 세무조사라는 비장의 무기를 꺼내 들게 된다. 전국 32개 세무서에 부동산투기합동조사반을 가동한다. 1988년 8월에는 부동산억제를 위한 종합세무대책을 세워, 6개 지방국세청에 70명으로 구성된 17개 부동산특별조사반을 설치하고 강력한 일제조사에 착수하게 된다.
정부는 2005년 1월 종합부동산세를 도입, 부동산 보유세제를 합리적으로 강화해 나간다. 이로써 부동산 관련 세목 신설 차원을 넘어 과세의 기준과 방법의 기본 틀 정형화에 큰 획을 그었다. 올해 들어 정부가 발표한 9·13주택시장안정대책 등 부동산투기대응관련 대책도 같은 맥락에서 평가될 것으로 보여진다.
양도세…주택·토지를 인별로 합산과세 특성 때문에 ‘국세 세목’으로 결정
과세대상·부동산의 공시가격 각 과세유형별 공제액초과 경우 초과분에 과세
정부는 부과과세제도를 납세자의 신고납부제도로 전환하게 된다. 이는 곧 양도소득세 조사결정에서 파생되는 행정상의 비효율성을 없애기 위한 일환책이다. 그러나 IMF 외환위기 때 급락했던 부동산 가격이 회복되면서 부동산 시장에 투기바람이 불기 시작했다. 정부는 몇 차례에 걸친 부동산 종합대책으로 맞섰으나 손이 태부족한 상황을 면치 못하게 된다.
양도세 도입 초기 부동산에 대한 양도세 과세기준은 실지거래가액으로 결정하는 것이 원칙이었는데, 실지거래가격이 불분명한 경우에만 기준시가로 결정하도록 했다. 그러나 납세자를 상대로 실지가액을 확인하는데 따른 마찰과 부작용을 방지하기 위해 1983년 세법 개정을 통해 양도세 과세기준을 실지거래가액 결정원칙으로 변경했다.
2000년에 신고납부제도로 전환하면서 양도세 신고관리의 중요성이 부각됐는데, 자산의 거래가 임의로 발생하고 납세자계층이 다양해 신고관리에 어려움이 많았던 것도 사실이다. 2007년에는 양도세 징수액이 11조 2900억원에 달했고 2013년에는 6조6600여억원을 기록했다. 2014년부터 부동산 가격이 상승하고 거래량이 점차 증가하면서 2015년 양도세 징수액이 무려 11조8500억원에 달해 역대 최고 징수치를 보였다.
부동산 보유세제를 합리적으로 강화하기 위해 2005년 1월 종합부동산세가 법률 제7328호로 신설된다. 국세로 하느냐 지방세로 하느냐로 도입 때부터 논란이 많았던 세목이다. 결국 전국에 산재한 부동산(주택·토지)을 인별로 합산과세하는 특성을 감안, 국세의 세목으로 최종 결정됐다. 따라서 종합부동산세는 과세대상 부동산의 공시가격을 인별로 합산해 주택, 종합합산토지, 별도합산토지의 각 과세유형별 공제액을 초과하는 경우 그 초과분에 과세하는 세금으로 이름 지어졌다.
憲裁, 2008년 11월 세대별 합산과세규정을 단순 위헌결정 내려
세대별 합산방식으로 납부세액 인별 합산과세방식 적용 환급 ‘소동’
정부부과과세제도와 신고납세제도를 병행 운영하고 있는데, 전국 지방자치단체의 주택 및 토지분 재산세 부과자료를 토대로 재산세보다 높은 세율로 부과하고 있는 것이 특징이다.
2005년 12월 종합부동산세 과세방법을 인별 합산에서 세대별 합산으로 변경했고, 과세기준금액을 주택의 경우 공시가격 9억원에서 6억원으로 조정했으며, 종합합산토지의 경우 6억원에서 3억원으로 하향조정했다.
종합부동산세의 세부담이 상향조정됨에 따라 강남권을 중심으로 한 세대별 합산 규정의 위헌여부를 비롯해서 종합부동산세 부과로 인한 평등권 침해여부 그리고 거주이전의 자유 침해여부 등에 대한 논란이 크게 일었다.
헌법재판소는 2008년 11월 13일 세대별 합산 규정에 대해서는 혼인과 가족생활 보장을 규정한 헌법에 위반된다는 이유로 단순 위헌결정을 내렸고, 주거 목적의 1주택 장기보유자 등에 대한 일률적 과세에 대해서는 헌법불합치결정을 내렸으며 이중 과세 소급과세 지방재정권 침해 등에 대해서는 합헌결정을 내렸다.
국세청은 헌법재판소의 위헌결정에 따라 후속대책을 세웠다. 세대별 합산과세에 대한 위헌결정에 따라 2006~2007년 종합부동산세 신고납부자로서 세대별 합산방식으로 신고납부한 세액에 대한 경정청구를 받아 들여 인별 합산과세방식을 적용해 계산한 세액과 당초 납부세액과의 차액을 납세자에게 환급해주는 대책을 마련했다. 이를 둘러싸고 환급소동이 벌어졌다.
국세청은 납세자가 편리하게 신고할 수 있도록 다양한 방법을 마련했는데, 납세자가 자신의 실제 부동산 보유 내용과 일치하면 부속서류 첨부 없이 신고서에 서명 또는 날인해 우편이나 팩스로 관할 세무서에 제출하는 것으로 신고절차가 종료되도록 했다.
특히 고지자료의 오류로 인한 납세자 불편을 방지하고 행정의 신뢰도 제고를 위해 오류발생 가능성이 높은 유형을 별도 추출해서 고지 전 사전확인 후 고지하게 해서, 납세자의 신뢰제고에 행정력을 집중, 강화해 나갔다.
대법원 AROS와 국세청의 TIS를 연계해서 온라인 전송받기 시작
2004년 과세자료제출방법 분양권 등 명의변경자료 지자체서 수급
정부는 토지 공개념 제도의 일환으로 1990년 1월 1일 토지초과이득세법을 제정해 시행에 들어간다. 토지 소유의 편중을 방지하고 가격을 안정화시켜 토지의 효율적인 활용을 도모하기 위함이 입법취지다.
개인이나 법인이 소유한 비업무용 토지의 가격이 상승할 경우 초과이득에 과세함으로써 불로 자본소득의 일부를 환수하는 세금이다.
헌법재판소(전원재판부)는 1994년 7월 29일 ‘토지초과이득세법은 헌법에 합치되지 아니 한다’고 결정해 개별 조문이 아닌 법률 전반에 걸쳐 위헌 가능성이 있다고 판시했다.
헌재는 미실현 이득에 대한 과세라는 본질적인 요소에 대해서는 합헌판정을 내렸기 때문에 헌재가 지적한 조항 등을 보완해 1994년 12월 22일 토지초과이득세법을 개정해서 시행하게 된다.
그러나 입안 당시부터 시장경쟁 원리와 사유재산권을 침해한다는 지적을 받았던 토지초과이득세는 토지이용실태조사 등 집행과정에서 엄청난 행정력이 필요했고 유휴토지의 판정기준이 현실과 맞지 않아 초과이득의 산정에 이용되는 개별공시지가에 대한 신뢰성에도 문제가 생겼다. 특히 조세저항이 빈번히 발생하는 등 논란 끝에 1998년 12월 폐지하기에 이른다.
정부부과방식에 따라 양도소득세를 과세하기 위해서는 과세관청이 과세대상 자산의 양도 여부를 정확히 파악해야 하는 어려움이 뒤따랐다. 1977년 등록세가 지방세로 이관되자 소득세법에 ‘등기신청서 부본 제출의무 규정’을 신설해 등기소에서 등기신청서 부본을 의무적으로 세무서에 통보하도록 했고, 등기자료의 수집관서를 물건지 관할 세무서장에서 등기소 관할 세무서장으로 변경해서 과세자료의 수집과 처리의 책임을 분산함으로써 자료수집 누락방지에 힘 쏟았다.
국세청은 1981년 등기신청서 부본 자료에 대한 전산처리를 시작했는데, 양도소득세 과세의 투명성이 높아졌을 뿐만 아니라 DB로 구축된 전산자료를 체납정리나 부동산 투기조사 등에도 활용하게 돼 세정집행의 효율성을 크게 개선해 나갔다.
2001년 하반기부터 일기 시작한 강남권 아파트 등을 중심으로 한 부동산 가격상승과 더불어 재개발·재건축·신규분양 등이 활성화됨에 따라 분양권·입주권 등 부동산을 취득할 수 있는 권리에 대한 체계적 관리필요성이 급부상하게 된다. 2004년 과세자료 제출법을 개정해서 물건지 관할세무서장이 분양권 등의 명의변경 자료를 지자체로부터 매월 수집하게 됐고 2006년부터는 본청에서 분양권 등의 명의변경 내역 및 검인계약서 자료를 전산으로 일괄 수집, DB구축함으로써 활용도를 한층 높여나갔다.
대법원의 AROS(부동산등기정보시스템)와 국세청의 TIS(국세통합시스템)를 연계해 온라인으로 전송받기 시작했다. 이로써 등기자료 수집업무를 한층 개선시킨 계기가 됐다. 1997년부터 양도소득세 과세자료가 국세통합시스템으로 관리되면서 전산으로 비과세 처리되거나 과세미달 처리되는 시스템 처리자료와 국세통합시스템으로 관리되면서, 전산으로 비과세 처리되거나 과세미달 처리되는 시스템 처리자료와 세액의 계산이 자동으로 완료되는 기준시가결정 자료가 크게 증가하게 된다. 이로 인해 양도소득세 신고관리 및 과세자료 처리업무의 효율성이 크게 향상되는 계기를 맞게 된다.
1967년 부동산투기억제세 도입 토지보유에 따른 미실현이익에 과세
주택청약 ‘0순위통장’ 투기전매 특별세무조사 착수…1조5000억원 추징
국세청은 납세자들이 홈택스에서 쉽게 양도소득세를 계산할 수 있도록 2003년 5월 1일부터 거래빈도가 높은 유형에 대한 양도소득세 자동계산서비스를 제공했다. 또 2005년부터는 1세대1주택 비과세 자기검증 프로그램을 개발해 한층 향상된 납세편의를 제공하고 있다. 2010년부터는 예정신고가 의무화되었고 이를 준수하지 않을 경우에는 20%의 무신고가산세를 부과했다. 예정신고가 의무화되면서 예정신고비율이 크게 향상되는 계기가 마련되어 진다.
정부의 부동산투기대응정책은 험난 그 자체였다. 1960년대 경제개발계획 추진, 1968년대 경부고속도로 착공 등으로 대도시와 고속도로 주변 지역의 지가(地價)가 천정부지로 뛰어 올랐다. 정부는 1967년 11월 29일 부동산투기억제에 관한 특별조치법을 발표하고 부동산투기억제세를 도입하기에 이른다.
토지의 양도차익뿐만 아니라 토지 보유에 따른 미실현 이익에 대해서도 과세하게 된다. 그러나 투기는 잡히지 않고 되레 투기대상 자산과 지역이 확산되어가는 부작용이 나타났다. 마침내 정부는 1975년에 부동산투기억제세를 폐지하고 그 대안세제로 양도소득세를 도입했다.
1970년대 제2차 석유파동, 중동 건설 붐 등으로 급증한 통화량이 부동산 시장으로 유입됐고, 이로 인해 1978년 전국 지가변동율이 49%라는 사상초유의 기록을 세우게 된다. 1980년대 초반 입주권이나 주택청약예금통장(0순위통장) 등에 거액의 프리미엄이 붙어 전매되는 등 투기확산 바람이 하늘 높은 줄 모르고 치솟았다.
급기야 국세청은 1983년 ‘0순위통장’등에 대한 특별세무조사를 착수하게 된다. 정부는 1988년 8·10 부동산투기 종합대책을 발표하고 유관기관이 참여하는 부동산정책위원회를 구성하는 한편 각 지방국세청에 투기전담반을 설치, 전국 일제 세무조사를 실시하게 된다. 1995년까지 24차례에 걸친 세무조사 결과, 3만2000여명으로부터 양도소득세 등 탈루세액 1조5000억원을 추징했다고 국세청은 발표했다.
2000년대 중반 판교 동탄 등 수도권신도시 건설로 투기시장 과열
택지소유상한제 토지초과이득세 등 토지공개념 확대·적용 법안 시행
1990년 택지소유상한제, 토지초과이득세, 개발이익환수제 등 토지 공개념을 확대·적용하는 법안이 시행됐는데, 1991년초부터는 부동산거래 가격이 안정세를 유지하게 된다. 1983년 8.12. 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 대통령 긴급명령, 1995.7.1. 부동산실명제 등과 같은 금융거래의 투명성을 담보하기 위한 정책을 부동산투기억제 대책과 병행해 시행했다.
1990년대 후반 IMF 외환위기와 더불어 부동산 경기가 극도로 침체된다. 정부는 1998년부터 토지거래허가구역 전면해제, 아파트 분양가 자율화, 분양권 전매제한 폐지 등과 같은 각종 부동산 경기 활성화 대책을 잇달아 발표하고 나섰다. 세제상으로는 양도소득세 비과세 요건을 완화해 1999년 한 해 동안 주택을 취득한 자가 1년 이상 보유한 후 양도할 경우 양도소득세를 과세하지 않기로 제도화했다.
2000년대 중반에는 저금리 기조가 지속됐고 행정중심복합도시, 혁신도시, 판교, 동탄 등 수도권 신도시 건설 등 각종 개발계획이 발표되면서 시중 부동자금이 부동산 시장에 유입돼 시장이 과열양상을 보였다. 서울과 충청권을 연계한 이동식 중개업소인 일명 ‘떴다방’과 텔레마케팅 등을 동원한 기획부동산 업체들이 극성을 부려 물의를 일으킨 적도 있다.
국세청은 전국의 대규모 투기발생 지역을 대상으로 ‘거점별 거래감시팀’을 운영, 부동산 투기자에 대한 자금출처조사, 분양가 과다책정 건설업체 등에 세무조사를 강도 높게 실시했다. 2012년 이후에는 중앙행정기관 및 공공기관의 지방이전과 더불어 지역개발이 본격화되기 시작했다. 이로 인해 세종특별자치시 편입지역과 혁신도시 주변지역의 지가가 크게 올라 투기지역지정이 불가피하게 되었다. 2018년 9.13 부동산투기대응책 발동은 골든타임을 겨냥한 정부의 강력한 투기억제를 위한 의지이다.
[프로필] 김 종 규
• 조세금융 논설고문 겸 대기자
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