(조세금융신문=김종규 논설고문 겸 대기자) 획일적인 국세행정의 집행으로 억울한 납세자가 생길 수도 있다. 세무조사 과정에서 유달리 두드러진 사례가 종종 생겨서이다. 사후적 권리구제 방법의 하나인 납세자의 불복청구가 그 중 하나다. 국세청은 납세자 권익보호 확충은 물론 세무조사에 대한 권리보호 요청절차 등을 정예화, 권리주장 구제에 행정력을 집중적으로 쏟아왔다.
특히 내실화 극대화에 방점을 찍어 온 것도 진일보한 행정전환의 개가이다. 흔히 과세관청으로부터 과잉처분을 받으면 납세자는 권리나 이익을 침해 당했다고 생각한다. 이의 돌파구가 불복청구나 조세쟁송이다. 조세쟁송과 관련해서는 납세자나 과세권자 어느 쪽도 섣부른 기대는 금물이다.
세무행정의 남용방지와 위법 · 부당한 과세처분에 대해 납세자 쪽에서 보면 권리불복제도가 조세법률주의의 기본이념을 실현할 수 있는 가장 현실적인 수단이기 때문에 한가닥 희망을 거는지 모를 일이다. 그러나 애매할 때는 ‘국고주의 입장에서 우선 과세’해 놓고 보자는 식의 과세권자의 구태관습 탓일까.
세수 채우기식 행정이라든가 과잉세무조사 따위는 옛말이라고 애써 변명 아닌 해명이 이젠 식상해질 법도하다. 어찌 보면, 납세자 불복청구를 과세관청인 국세청이 키웠다는 역설이 나올만하다. 무리한 세수 목표 달성이나 세무조사 적출율 확보가 자칫 과잉세무조사로 비춰지기 때문이다. 누군가 이렇게 말했다. 과거는 현재로 미화되기 마련이라고…! 정녕, 지우고 싶은 세력(稅歷)인데, 지워지지 않는 이유는 무엇일까
국세청은 국세행정상의 하자를 신속처리 할 수 있게 권리구제 기구를 설치했다. 1971년 3월에 설치한 ‘세정직소센터’가 그 기구다. 세율적용 착오, 계수와 업태적용 착오, 표준율 적용 착오 등 국세부과 상 하자와 징수, 체납처분, 관재업무 등의 부당처리를 신속하게 처리하기 위해 만든 권리구제 행정기구이다.
정부의 과세권에 비해서 납세자의 목소리가 상대적으로 왜소했던 시기였다. 때문에 세정직소센터의 역할은 각계각층에서 신선하게 받아들여졌다. 1973년 4월, 2대 오정근 국세청장 재임 기간에 5개 대민봉사 업무(*세정직소센터*새생활센터*국세상담소*비위신고처리센터*행정안내실)를 ‘새생활상담실’로 통합, 설치했다. 위법·부당한 행정처분의 시정요구는 물론 세무공무원의 비위·부정고발 등의 민원서류를 접수·처리하는 기구로 관심을 받게 된다.
과세관청의 인정과세 행정이 판을 치고 있던 70년대 무렵 세무공무원의 재량권 규제를 위한 행정개선이 요청되어 왔다. 마침내 1971년 9월경 추계과세 방법을 개선하기 위한 ‘공평과세 준칙’을 제정·공포하기에 이른다. 1973년 3월, 3대 고재일 국세청장의 부임으로 대중세 부과행정 업무에 일대 혁신의 날카로운 칼바람이 불어 닥친다. 세액부과 산출근거를 명시하고, 법정기한 내 고지서 발부, 업종별 권형유지 등을 통해 무리한 세금부과를 지양하고 자동부과제를 도입, 성실한 자진납부를 권장하도록 대중세 개혁이 이뤄졌다.
세수 증대가 경제개발 5개년계획 수행에 크게 기여했으나 조세부담증가 현상은 조세저항 우려가 높아진 계기도 사실
과세권자의 주관적 판단이 개입되는 추계과세는 과다 또는 과소부과에 의한 물의가 끊이지 않았다. 1973년부터 1977년 상반기까지 과세표준의 현실화, 영업기본사항조사에 의한 영업실적 포착 등 대중세 혁신업무가 9차례나 단행됐다.
1996년 4월 도입 시행된 ‘과세전적부심사제도’는 납세자 권리구제 행정에 한 획을 긋는다. 즉, 과세관청이 세무조사 후 세금을 결정고지하기 전에 납세자에게 그 내용을 미리 통보, 이의가 있으면 서장 또는 청장에게 과세적정성 여부를 가려달라고 요청할 수 있게 한 것이다.
납세자 중심의 국세행정은 비효율적인 세무간섭을 줄이는데서 부터 출발했다. 모든 세목의 우편신고율을 2000년까지 95%로 높혔고 납세민원도 전화 우편 팩스 인터넷 등에 의해 처리가 가능하도록 제도화해 나갔다. 1998년에는 매월 15일을 ‘세금문제 해결의 날’로 제정, 납세자의 고충과 궁금증을 신속하게 처리했고 ‘행정과오책임제’를 시행, 과다부과행위를 과소부과의 경우와 동일수준으로 관리해 나감으로써 투명세정을 구현해 나갔다.
11대 이건춘 국세청장은 ‘국세행정개혁위원회’를 발족시키고, 본청 중심 개혁이 일선관서까지 미치게 함은 물론 학계 경제계 사회단체 등 외부인사의 참여확대로 참신한 개혁과제 발굴에 행정력을 극대화해 나갔다.
행정과오책임제 시행 과다부과행위 과소부과 경우와 동일수준으로 관리 학계 사회단체 등 참여확대 투명화 구현
국세청은 기업 친화적 세정환경 조성책의 일환으로 2008년 9월부터 ‘세법해석 사전답변제’를 도입 · 시행했다. 납세자가 구체적인 사실관계를 명시해 질의할 경우 국세청이 답변을 주는 제도인데, 17대 한상률 국세청장 시절에 빛을 보게 된다.
이 제도 정착 중에도 비사업자까지 신청대상을 확대·시행했고 신청건수가 증가추세를 보일 만큼 납세기업의 관심이 대단했다. 2008년에는 1백44건이던 것이 2015년에는 5백24건으로 늘었고 2016년(11월 현재)에는 5백94건으로 증가추세를 보여 높은 관심도였음을 반증해주고 있다.
2009년 9월 본청 직위로 ‘납세자 보호관제’를 신설했고 2000년 11월 ‘납세자보호사무처리규정’을 제정·시행했다. 2010년1월1일부터는 국세기본법에 납세자보호관과 납세자보호담당관의 독립성 보장, 자격, 직무권한 등을 법제화함으로써 독립성을 한층 더 강화해 나갔다. 2015년 1월에 최초로 강남세무서에 납세자보호담당관을, 종로세무서와 인천세무서에 납세자 보호실장(외부인사)을, 9월에는 중부세무서 도봉세무서 분당세무서 수영세무서에 각각 임명하게 된다.
납세자 권익보호의 독립성 및 세무조사에 대한 ‘준법감독관’으로서의 역할을 더욱 강화해 나갔다. 그러나 내부 기구인 만큼 독립성의 문제에 한계가 있는 단점을 안고 있다.
납세자보호관...세무조사 업무에 대한 ‘준법감독관’역할, 내부기구 탓에 납세자 권익보호에 독립성 한계 안고 있어
국세청은 불복청구의 보완적 기능을 수행하면서도 세무관서장의 법적인 범위 내에서 영세 납세자의 권리구제를 보장해 주기 위해 1988년도부터 고충민원처리제도를 운영하게 된다. 1999년 9월 신설된 납세자보호담당관이 억울한 납세자를 찾아가 부당한 행정으로 인한 권익침해 여부를 확인해 무료변호사와 같은 역할을 수행하게 하는 등 고충민원을 전담처리하게 했다. 불복청구 등 사후구제 절차에 중점을 두다 보니, 사전구제 방법의 필요성이 대두되게 된다.
2009년 10월 ‘권리보호요청제도’가 그 효시다. 같은 해 11월 국세청 최초로 부당한 세무조사에 대해 중지명령을 내린 사례가 비상한 관심을 보여 집중조명을 받은 바 있다. 2015년까지 제기된 권리보호 요청 건수는 총 7,175건인데, 6,746건이 시정 조치 됐고, 이 중에 세법 위반 또는 중복조치를 사유로 세무조사가 중지 요청된 건수는 234건인데, 이 가운데 80건이 세무조사 중지 조치됐다.
1974년 12월 21일 제정 공포한 국세기본법 규정의 심사와 심판에서 새로운 권리구제 절차를 규정했다. 즉, 종전의 3심급을 2심급으로 축소, 납세자가 제1심으로 국세청장에게 심사청구를, 제2심은 국세심판소장(현 조세심판원)에게 심판청구를 각각 제기할 수 있도록 했다.
1980년대 초까지 과세처분 이전에 구제받을 수 있는 사전권리구제제도는 전혀 없었는데, 1981년 9월 최초의 사전권리구제제도인 고지전 심사제도가 신설됐으나 1996년 4월 국세청 훈령에 근거한 ‘과세적부심사제도’가 시행됨에 따라 폐지됐고 1999년 8월 국세기본법상에 규정되어 2000년 1월 법제화된 ‘과세적부심사제도’로 운영되어 오고 있다.
이의신청, 심사·심판청구, 행정소송 등 과세불복청구 건수는 *2010년에는 11,446건 *2011년에는 12,674건 *2012년에는 13,083건 *2013년에는 12,311건 *2014년에는 13,357건으로 계속 증가추세를 보였다. 이같은 현상은 권리의식 향상과 납세환경의 변화, 국가 경제규모의 확대로 인한 세수, 납세자의 수의 증가에 따른 자연적인 요인도 원인이 되고 있으나, 부실과세 방지시스템의 부재 등도 한 원인이 되고 있다.
국세청은 ‘고품질 과세가 최상의 서비스’라는 인식을 갖게하기 위해 과세품질평가제도를 탄생시켰고 개인(또는 조직)의 일반적 과세성향을 통계적 수치로 평가, 과세품질의 저하를 사전에 예방해 왔다. 납세자의 권익보호와 국세행정의 신뢰도 제고에 그 목적을 두고 있다.
국세청 전 직원은 자기가 과세한 건에 대한 불복청구 및 인용 여부 등에 대한 결과를 실시간으로 확인, 관리함으로써 자신의 과세처분에 대해 정당하게 평가받고 끝까지 책임지는 조직문화를 만들어 나가고 있다.
조세소송은 ‘제2의 세무조사’라는 의식전환 소송대응시스템 혁신, 수도권 청 중심 세목별 전담팀제 도입 수행과정 상시평가 신상필벌
납세자의 임의적 선택으로 심사청구 전에 당해 처분청에 불복청구를 할 수 있도록 한 이의신청의 처리건수는 2000년 3,582건에서 2004년 8,963건으로 매년 증가하다가 2005년 들어서 감소추세로 돌아섰고, 2008년 이후 연평균 5,000여건에서 증감을 반복하고 있어 왔다. 인용비율도 2000년 46,5%에서 지속적으로 낮아져 최근 5년간 평균 인용비율이 25,6%로 나타났다.
국세청장에게 심사청구를 한 후 구제를 받지 못한 경우에 국세심판소장에게 심판청구를 해 심판결정(재결)을 받았으나1999년 8월 국세기본법 개정으로 납세자가 심사청구와 심판청구 중 어느 하나의 절차만 거치면 행정소송을 제기할 수 있도록 청구 절차가 개정됐다. 심판청구 사건은 1975년부터 2014년까지 총 12만5,967건(연 평균 3,149건)을 처리했고, 건수 인용률은 평균 30,3%로 나타났다.
이 기간 중 1996년 인용비율이 특히 높았는데, 토지초과이득세법의 헌법 불합치결정에 따른 것으로 분석됐다. 국세기본법이 공포·시행됨에따라 감사원 시정요구에 의한 처분에 대해서는 감사원 심사청구만 하도록 했으나, 1978년 국세기본법이 개정되면서 감사원 시정요구에 의한 처분에 대해서도 국세기본법상 불복청구가 가능하도록 변경시켰다.
과세 불복청구 및 인용여부 결과 실시간 확인 관리하고 자신의 과세처분을 끝까지 책임 짓는 조직문화 만들어 내
조세행정 소송은 정부 수립, 사변기, 전후 복구기에는 거의 발생되지 않았으나 1966년 국세청 개청 이후 점차 증가해 1980년대 후반에는 전체 행정소송의 56,3%를 차지했다. 1990년대 이후에는 행정소송의 다양화로 조세소송 비중이 점점 낮아져 10% 수준대 안팎을 유지하고 있다. 조세행정소송 패소율은 80년대 후반 51,8%까지 상승한 후 1990년 이후 20~30%로 낮아 졌고, 송무전담 조직신설과 승소장려금 등 사기진작책 시행 등의 영향으로 1998년 이후에는 급속히 낮아졌다가 2011년 이후 완만한 증가추세를 보여 왔다.
이는 대형로펌 위주의 조세불복 시장의 재편, 과세당국에 대한 법원의 엄격한 입증책임 부여 등 다양한 송무 환경의 변화에 따라 나타나는 추세라는 분석이 지배적이다.
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